外部问题和内部分化相互交织
改革，欧盟绕不过去的一道坎（权威论坛）
难民危机、债务危机、英国脱欧公投，这些难题使新老欧洲共同走向一体化进程面临挑战
罗杰·斯卡利（英国卡迪夫大学法律和政治学院教授）
佛瑞萨·卡梅伦（比利时布鲁塞尔智库欧亚中心主任）
亚娜·普列利（德国外交政策协会欧盟一体化问题专家）
托马什·卡明斯基（波兰罗兹大学国际政治事务研究中心教授）
安东尼奥·维拉弗兰卡（意大利国际政治研究所欧洲中心负责人）
西蒙·希克斯（英国伦敦政治经济学院教授、欧盟问题专家）
比尔·埃蒙特（欧洲智库“欧洲之声”专家）
吉尔斯·梅尔特（比利时布鲁塞尔智库欧洲之友秘书长）
难民问题加剧新老欧洲之间利益分歧
亚娜·普列利：目前，围绕难民问题，中东欧国家，尤其是波兰、捷克、匈牙利和斯洛伐克四国，与德国等欧盟核心国之间的冲突正愈演愈烈。德国总理默克尔迫切要求欧洲解决难民问题，意味着每个欧盟国家都必须接收难民。然而中东欧国家并不想参与到德国的难民计划中。另一个关键问题是与俄罗斯的关系。特别是北溪工程的扩建将使得欧洲进一步依赖俄罗斯的天然气，德国将从中受益。而此前，欧盟对俄罗斯实施的制裁使得匈牙利、意大利等国本可受益的南溪工程搁浅。此举引起东欧国家对德国的不信任，认为德国计划借此拉拢俄罗斯。
托马什·卡明斯基：波兰、匈牙利和捷克等中东欧国家加入欧盟后，经济上保持较快发展速度，成为欧盟中最具活力的国家群体。伴随着经济实力的提升，中东欧国家从最初在欧盟许多重大问题上的被动接受，转变为积极参与决策，并试图增强它们在这些问题上的决策权和影响力。伴随着这一发展过程，中东欧国家与欧盟主要国家在地缘政治、经济和能源安全等诸多问题上利益冲突不断。难民危机就是新老欧盟成员国之间利益分歧的最新体现，它不仅加剧了新老欧洲之间的分歧，也使欧盟处于自东扩以来最困难和危险的时刻。
土耳其是叙利亚的邻国。为应对难民危机，欧盟宣布向土耳其提供巨额援助款项，用于帮助土耳其安置境内大量涌入的叙利亚难民。与此同时，欧盟同意重启土耳其加入欧盟谈判。然而，吸收土耳其加入欧盟，本身对欧盟来说就是一个巨大问题。土耳其的经济总量在欧洲和世界上都排名靠前，一旦加入欧盟，将改变欧盟现有格局。这样一个大国加入欧盟后，它将成为欧盟农业政策的主要受益者。此外，土耳其加入欧盟，欧盟国家的劳务市场将对人数众多的土耳其人开放，这将给欧盟的大多数国家带来很多问题。
从地缘政治角度来说，土耳其加入欧盟将把欧盟的边界推进到中东地区。这一方面将增强欧盟在该地区的战略地位，但另一方面也意味着欧盟将面临更为严峻的安全局势。一些欧盟政治家们担忧，把边境推进到中东，欧盟将会被拖入纷争不断的泥沼。
安东尼奥·维拉弗兰卡：目前持续的难民危机可能给欧盟带来的最大风险，就是改变既有格局。申根协议对欧盟的重要性显而易见，它保证了欧盟内部人员、货物和资本的自由流通。如果申根协议最终因难民危机而崩溃，那么欧盟目前的格局将无以为继，欧盟未来将会发生怎样的转变也很难预测。
英国改革要求凸显欧盟内部分化趋势
罗杰·斯卡利：英国脱欧公投凸显欧盟内部面临巨大挑战和危机。欧盟成员国太多，各国情况不同，发展阶段不尽一致，诉求也不一样，可谓众口难调。与以往相比，欧盟内部分化的趋势进一步明显。在此情况下，采取行动维系内部团结、继续推进一体化进程，显得弥足珍贵。
佛瑞萨·卡梅伦：英国向欧盟开出的一系列谈判条件，包括将英国排除在欧盟建立“更紧密联盟”的计划之外，限制欧盟移民在英国的福利，给予英国议会推翻或废除欧盟法案的权力，更多参与欧元区政策制定等。英国希望借此减缓本国社会福利体系的预算压力，也降低英国对其它欧盟国家移民的吸引力，进一步减轻接收更多移民的压力。
对于英国提出的改革内容，最强的反对声音来自波兰、捷克等中东欧国家。这些国家在英国有数量庞大的移民，认为英国要求的差别待遇违反欧盟法律，违背欧盟内部人员可自由移居、工作和流通的原则。身为欧盟成员国，英国有义务平等对待来自各国的工作者，因此英国的要求有明显歧视性。这些国家不满欧盟对英国一再让步的态度，主张欧盟对英国更加强硬，要让英国明白，一旦脱欧，伦敦的世界金融中心地位将不保，房产将随之贬值，经济竞争优势也将不再。
欧盟的发展取决于稳定的内部环境和成功的外交政策。然而，2016年欧盟的内部环境不容乐观。大量涌入的难民潮是欧盟面临的最大困境，欧盟尚未找到有效应对方法。根据国际移民组织的统计，2016年1月以来，通过海路抵达欧洲的难民和移民人数已超过6.7万，预计到2016年底进入欧洲的难民总数将达到300万之多。这无疑将对欧盟各成员国的接收安置等工作带来极大挑战。
亚娜·普列利：英国首相卡梅伦之所以曾将英国脱欧公投作为他竞选活动中吸引选民的一项手段，是因为许多英国人对将主权交给布鲁塞尔持怀疑态度，担心失去自己的民族特征。他们认为欧盟不过是一个官僚机构，由其管理一切，对英国弊大于利。
不同于德国人将欧盟视为政治联盟，英国人更多把欧盟当做一个经济联盟。他们希望欧盟内部市场改革，带来更多自由竞争。联盟一体化愈深入发展，英国人疑虑越深。对英国人而言，他们最担心的问题，就是来自欧盟国家的移民大量进入英国。许多英国民众将此视为威胁，认为来自欧盟成员国的移民，尤其是东欧人，正在夺走他们的工作，分享他们的社会福利。
英国公投结果给欧盟未来带来悬念
西蒙·希克斯：经过艰难努力，英国与欧盟的谈判终于取得突破，避免了卡梅伦在谈判破裂情况下“拂袖而去”的结果。卡梅伦是支持英国继续留在欧盟内的，他所需要的，是得到欧盟的让步，让英国各党派和普通民众明白，通过谈判，英国可以像德国和法国那样，拥有对欧洲重要事务的领导权和主导权，而不是被“边缘化”，同时在经济管理、接收难民数量、外来移民福利的发放等方面，英国可以“自主”，而不是被“牵着鼻子走”。
罗杰·斯卡利：时间拖得越长，支持离开欧盟的队伍就会变得越庞大，尤其是在伦敦市长约翰逊宣布支持脱欧阵营之后，公投的结果变得扑朔迷离。值得注意的是，脱欧对英国来说，存在着两个不确定性，一是直到公投结束前，对会出现什么样的公投结果，存在着不确定性。二是一旦公投的结果是离开欧盟，英国将有两年时间的不确定性，其间需要重新谈判以确立与欧盟的新关系定位等。欧盟和英国都不希望出现谈判不欢而散甚至破裂的结果，因为双方都承担不起这样的后果。正因为如此，谈判过程虽然艰难，但各方都有妥协的意愿和空间。
眼下，欧盟成员国还面临着难民危机的考验，如何管理和处理好这些来自外部的危机，对欧盟能力是一种检测。就英国而言，难民问题拖得越久，民众反对继续留欧的声音就会越大，英国脱离欧盟的概率也会越高。所以，卡梅伦提前举行公投的做法是明智的。
佛瑞萨·卡梅伦：经过艰苦谈判后，欧盟与英国达成的协议既表明了欧盟改革的意愿和实际行动，也给予了英国“特殊地位”，以保证其在“更紧密的欧盟”中享有特殊的独立地位，在欧元区外享有独立货币，不被欧元区金融监管措施所限制，同时又能享有欧盟的巨大市场带来的经济机遇。
无论最终公投结果如何，英国国内始终会存在一股强大的“疑欧派”势力。尽管如此，过往事实证明，欧盟是一个极富灵活性的组织，虽然此次遇到多重挑战，但欧盟的发展不会停止，将会克服困难继续向前。
亚娜·普列利：无论公投结果如何，都将影响到欧盟一体化进程。如果英国留在欧盟，欧盟就会在英国人的要求下，朝着越来越“英国化”的方向发展。欧盟建设愈加紧密联盟的进程将会停止。如果英国离开欧盟，欧洲共同发展的各项目在未来能否继续，就会受到考验。目前来看，欧盟未来还能否继续作为强有力的联盟而存在，很难预测。未来，个别成员国之间深化合作的可能性更大。
比尔·埃蒙特：欧盟对英国提出的要求展示出一些灵活性和耐心是必需的。显示一些愿意朝进步和改革方向努力的姿态，并不意味着要抛弃欧盟的核心机制。如果英国最终公投脱欧，将会对欧盟各层面都产生巨大影响，这将会是对欧洲各国极端民粹主义思想的一个极大鼓励。无论英国公投结果如何，在未来几个月内，英国和欧盟市场都将面临一系列的波动和不确定性。
吉尔斯·梅尔特：如果英国公投结果是脱欧，其政治后果将是毁灭性的，同时也无法预测会带来怎样的经济影响。许多专家警告说，英国在欧盟单一市场内的优势将不复存在，对外资的吸引力也将大打折扣。
同时，对于欧洲大陆来说，英国退欧带来的影响也将是巨大的。乐观的观点认为，英国脱欧将成为引发欧盟彻底变化的催化剂。悲观主义者则认为，英国退欧将会引发多米诺骨牌效应，其它欧盟国家会纷纷效仿，最终导致欧盟分崩离析。
即便是中立温和的观察家也认为，如果英国脱欧，将不可避免地引发欧盟分裂成不同集团。在难民危机重压下，已经岌岌可危的欧盟申根协定和人员自由流动的协议可能会加速崩溃。
总而言之，英国脱欧远不只是英国自身的问题。尽管它看上去只是英国政客和公众之间的事情，但它会引发更大规模效应。
欧盟未来的领导模式事关融合进程
亚娜·普列利：欧盟一体化进程正处于深刻危机中。即使没有英国脱欧公投，欧盟也必须改革，因为欧元危机已经展示了改革的必要性。欧元危机表明，欧盟需要更多的一体化融合来解决问题。但另一方面，各成员国对一体化融合显示出越来越谨慎的态度，希望本国议会能够拥有更多权力。
难民等问题显示，欧盟只有团结一致才能共同解决危机。虽然人们在这点上持有共识，却未能体现到具体行动上来。欧债危机以来，德国一直起着主导作用，因为其经济地位的重要性，给其它成员国施加了压力，让它们紧跟其后。在难民危机面前，德国再次带头，但这次其它成员国并未效仿。如果英国离开欧盟，“德法主导模式”将不得不继续加强，否则欧盟将群龙无首。
托马什·卡明斯基：除英国问题外，欧盟的另一个当务之急就是希腊退出欧元区甚至退出欧盟的问题。希腊的经济形势仍然严峻，不能排除希腊退出欧元区乃至欧盟问题被重新提上日程的可能性。如果希腊退出，暂时不会危及欧洲一体化整体进程，但可能会动摇人们对欧盟凝聚政策的信心。
欧洲的未来系于更加深入的一体化，除此之外欧洲没有更好的发展道路。作为一个整体，欧盟需要一个强有力的领导和能被所有成员国接受的明确愿景，只有如此，欧盟一体化进程才能持续和发展下去。对欧盟所有成员国来说，无论是西欧核心国家，还是中东欧新成员国，一个高度一体化且高效率的欧盟，既可以促进各成员国的经济稳定发展，增强各自国家在国际事务中的发言权和影响力，也是维护欧洲集体安全的唯一可靠保障。
安东尼奥·维拉弗兰卡：对于包括英国在内的非欧元区国家而言，其一体化诉求并不如欧元区国家那么紧迫。英国与欧盟间的谈判释放出一个政治信号，就是欧盟成员国可以重新对此前达成的入盟协议进行谈判。虽然欧盟目前同英国达成的协议并不具有革命性，而且并非所有欧盟国家都有资本像英国一样与欧盟讨价还价，但这样的政治信号肯定会给其它成员国内部的反欧盟派留下口实，也给反欧元区派创造了机会，将对欧元区国家的一体化进程产生负面作用。
在探讨欧盟未来的领导模式时，须清醒认识到，目前欧盟成员国分属欧元区和非欧元区两大阵营，即便对于在欧盟处于领导地位的法国和德国而言，由于同属欧元区阵营，它们的领导权更多局限在欧元区内部。欧元区国家由于采用相同货币，其一体化诉求更为强烈。而欧元区究竟是该让债务风险更加集中化，还是将通过分别设定欧元区国家债务发行上限使债务危机更加分散化，仍将由德法两国主导。对意大利在内的其它欧元区国家而言，也必须在两种选择中权衡利弊，这正是欧元区国家采取相同货币导致的。要想进一步推动欧洲一体化进程，欧盟就必须采取包括领导模式在内的政体改革，使其具备协调欧元区国家和非欧元区国家分歧的能力。
（本报记者黄培昭、刘栋、冯雪珺、李增伟、张磊、韩秉宸采访整理）
制图：蔡华伟
《 人民日报 》（ 2016年04月20日 23 版）
