浦东新区：制度创新成就跨越式发展（壮阔东方潮 奋进新时代——庆祝改革开放40年）
本报记者 李泓冰 申少铁 谢卫群 何鼎鼎
新浦东，堪称“高大上”。
说“高”，上世纪80年代，站在20多米高的东昌路消防塔，就能把浦东尽收眼底。而今，在632米的上海中心面前，421米的金茂大厦也成了“小弟”。
说“大”，2009年南汇区并入后，浦东新区扩大到1210平方公里，常住人口超过500万，GDP总量正朝万亿元挺进。
说“取法乎上”，上海的两项国家战略——自由贸易试验区和科创中心建设，核心承载区都在浦东，瞄准的都是国际最高、最好。
但浦东很清醒，真正的“高大上”，体现在吃透国家使命，坚定不移吃改革饭、走开放路、打创新牌，成为“排头兵中的排头兵、先行者中的先行者”。
2017年，习近平总书记对上海自贸试验区建设作出重要指示强调，“不负重托和厚望，密切配合、攻坚克难，紧抓制度创新这个核心，主动服务国家战略，工作取得多方面重大进展，一批重要成果复制推广到全国，总体上实现了初衷。”
牢记党中央重托，“紧抓制度创新这个核心”，便是浦东改革开放之魂。
走出政策洼地舒适圈，用“三不”赢得先行先试
30年前，浦东一穷二白，眼巴巴盯着要政策。
1990年，党中央、国务院宣布开发开放上海浦东，给了减免浦东新区三资企业所得税、允许外资兴建第三产业、增设外资银行等10项政策。1992年，中央给了扩大5类项目的审批权限，增加5个方面的资金筹措渠道。1995年，给了在金融和贸易等领域具有率先推进改革的试点权，甚至允许外资在浦东兴办第三产业，“比特区还特”。
四两拨千斤，中央政策撬动了浦东冰封的思想。邓小平听取浦东开发规划汇报时说：“希望上海人民思想更解放一点，胆子更大一点，步子更快一点”。
蛰伏已久的改革动能被激活。
开放初期，土地、资金、交通捉襟见肘，浦东率先全面推开土地使用权有偿转让，探索形成了政府规范土地一级市场、放开搞活土地二级市场的“资金空转、批租实转、成片开发”的开发模式。多渠道灵活融资，浦东两轮十大基础设施工程建设投资1250多亿元，杨浦大桥、南浦大桥、浦东国际机场、外高桥港区等重大项目顺利展开，浦东、浦西连成一片，拓宽了浦东新区通往世界的大门。
初尝创新甜头的浦东，努力走出“政策洼地”舒适圈。特别是入世之后，中国加速驶入经济全球化轨道，建立与世贸组织规则相一致的社会主义市场经济运行机制迫在眉睫。
谢国平，曾任《浦东时报》副主编。据他回忆，有位新区领导看到一份文件，眼前一亮：国家发改委正在研究综合配套改革，要在全国选点。
那是2004年。一些地方经济改革单兵突进，行政管理体制、社会管理体制改革与经济体制改革发展不平衡、不配套矛盾突出，增强改革的系统性迫在眉睫。
浦东当仁不让，竭力陈情争取先行先试，承诺“三不”原则：一不要政策，二不要项目，三不要资金。浦东在全国率先获国务院批准，成为综合配套改革试点。
自我加压的改革底气，让浦东新区顺利通过了国际金融危机冲击和自身发展转型的双重考验，加快形成金融、航运、贸易、先进制造业为重点的产业结构，经济发展活力不断增强。中国金融期货交易所、商用飞机研发和总装制造、华力微电子等机构纷纷落户浦东新区。
不闯“红灯”，先行先试必须于法有据
从新区，到综改试点，再到自贸区，“三级跳远”，浦东在破冰式试验中实现跨越式发展。最后的关键一跳，便是党中央为推进新形势下改革开放提出的重大举措——上海自由贸易试验区的制度创新。
2014年参加全国人大会议上海代表团审议时，习近平总书记强调，建设自由贸易试验区，“要牢牢把握国际通行规则，加快形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式”。他还要求，“要大胆闯、大胆试、自主改，尽快形成一批可复制、可推广的新制度”。
负面清单制度，成为依照国际通行规则、建设服务型政府的改革支点。
有人曾对第一版清单列出190项对外商投资保留的特别管理措施很不屑：这不就是把正面清单反过来点一遍？其实，“非禁即入”的清单推开了一扇门，和从前投资管理体制的封闭之“墙”有本质区别。这是与国际规则体系相衔接迈出的一大步。
眼下，90%左右的国民经济行业对外资实现了准入前国民待遇。浦东有干部感叹，“负面清单，收了政府的权，活了国家和企业的水”，政府审批制度发生颠覆性改革，确立事中事后监管制度。
壮士断腕，自我革命——自贸区制度创新最核心的价值，在于政府的自我限权。之后我国设立的一系列自贸区，用的都是源自“浦东样本”的同一张“清单”。
在2016年普华永道问卷调查中，约六成企业认为“负面清单”使政策更透明、限制更具体。清单未列，企业就可大胆去做，减少了审批者的自由裁量权。
浦东，从不闯“红灯”。先行先试必须于法有据，才能为改革提供长远制度保障。依法改革、依法创新，成为上海自贸区制度创新最大特色。
负面清单管理模式，同样得到法律保驾护航。
国务院提请全国人大常委会审议并通过“关于授权国务院在中国上海自由贸易试验区等国务院决定的试验区域内暂停实施外资、中外合资、中外合作企业设立及变更审批等有关法律规定的决定草案”，上海也制定了《中国（上海）自由贸易试验区条例》，作为地方性立法，将中央给予自贸区的事权固化，为自贸区改革提供法律和制度保障。
在法律护航下，自贸区着力转变政府职能，推动开展“一门式”审批服务机制，企业注册登记工商、税务、质监“三联动”改革，“告知承诺”审批制，外商投资企业并联审批，行政审批与技术审批分离改革等改革试点。
着力转变经济发展方式，推动开展跨国公司外汇资金管理、跨境贸易人民币结算、融资租赁业务创新、期货保税交割、进口无纸化通关、启运港退税等一系列改革试点。
着力转变城乡二元结构，推动开展剥离街道招商引资职能、教育“管、办、评”改革、全科医生家庭责任制、村级基层自治制度等改革试点。
自贸区改革，坚定而有序。
瞄准国际通行规则，可以创造巨大的生产力
对跨国公司来说，哪里深具规则意识，哪里才有安全感，才有发展空间。
“昂科选择到浦东新区设立分公司，主要原因是浦东新区基础设施完善，政府服务效率出色，市场机制成熟，能节约不少成本。”昂科机床亚洲区总裁杰福瑞·佛伽德对记者说。
瑞士乔治费歇尔（GF）公司中国区总裁陈以祥，最近也点赞了上海自贸区的一项新规——保税延展功能，“给企业带来许多好处”。原来，产品进入保税区需办理出口手续，费时费力。“有了保税延展功能，企业只需办理简单手续，产品即可进入保税区。”这家公司正着手在自贸区设立地区总部。
“3年前开办第一家酒店，审批材料和手续要20个工作日。”正在浦东新区企业服务中心办证的三甲港绿地铂派酒店总监还东平向记者感叹，“今年开办第三家酒店，当天就拿证。太快了！”
浦东新区将“先证后照”变为“先照后证”，把“一址一照”变为“一址多照”，实施集中登记地制度，大大减少企业注册登记时间。
肩负“有全球影响力的科创中心”使命的浦东，突破科技创新的体制机制障碍，形成了完善的创新服务体系，催生了众多科创成果。
张江药谷，华领医药洋溢着全球化气息。“张江能很快找到资本、人才，迅速获得国际资讯，甚至可与国际通用价值链对接。”主要创始人陈力说。
传统药企是自己研发、临床试验、建厂生产，一个新药诞生至少需要10年。陈力希望遵循国际通行规则，在自贸区推动“药品上市许可持有人制度”试点。没想到居然实现了——上市许可持有人和生产者可以是同一主体，也可以相互独立。得益于这一制度，华领第一个糖尿病新药已进入三期临床。
“新药的研发生产更加细分，生产等外包，节省大量资本和时间，仅省却的厂房建设一项，就为新药上市节省至少两年，这对企业和患者都是利好。”张江管委会副主任吴强表示，“规则的接轨与开放，同样可以创造巨大的生产力。”
在张江科学城，坐落于巨大白色环形建筑内的上海光源的实验室，成果骄人：1项被美国《科学》“十大科学突破”引用，1项入选欧洲《物理世界》十大突破，1项成果入选美国物理学会标志性进展，1项成果入选美国化学会十大科研成果，6项入选中国科学十大进展。这只是浦东新区众多高科技机构之一。截至2017年末，浦东新区经认定的高新技术企业1711家，企业研发机构达547家；专利授权18753件，其中发明专利6188件。
《 人民日报 》（ 2018年09月19日 04 版）
