推动“一国两制”事业更上一层楼
——纪念中华人民共和国澳门特别行政区基本法实施20周年研讨会发言摘编
维护和巩固
特区宪制秩序
全国港澳研究会会长 徐 泽
总结“一国两制”实践在澳门的成功经验，最根本的一条就是：以宪法和澳门基本法为宪制基础构建的特别行政区宪制秩序在澳门特别行政区得到有效落实和维护。全面、准确理解和把握特别行政区宪制秩序需要注意以下5点：
一是香港、澳门回归祖国是宪制秩序的根本转变，即由我国宪法和基本法共同构成宪制基础的特别行政区宪制秩序取代了香港、澳门原来的管治方式。这是根本性的转变。
二是特别行政区宪制秩序的根本宗旨是维护国家主权、安全、发展利益，保持香港、澳门长期繁荣稳定。特别行政区宪制秩序要为此提供制度和机制保障。
三是特别行政区宪制秩序的核心是中央与特别行政区的关系。我国实行单一制的国家结构形式。按照这一原则，中央对香港、澳门特别行政区拥有全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括中央授予特别行政区的高度自治权。作为特别行政区首长和政府首长，行政长官不仅要就行使基本法授予特别行政区的高度自治权对中央和特区负责，也要对中央直接行使的权力在特区的落实负责。
四是特别行政区宪制秩序必然要求特区的法律、司法体系要符合特区的法律地位和基本法的规定。在特别行政区实行的制度和政策均需以基本法为依据；无论是被保留的原有法律，还是特别行政区制定的法律，均不得抵触基本法。对此，特别行政区行政长官以及行政、立法、司法机关及全国人大常委会均负有责任。
五是特别行政区宪制秩序必然要求香港、澳门融入国家发展大局。融入国家发展大局是由特别行政区宪制秩序的根本宗旨所决定的，也是港澳回归后依托国家发展大势、提升和发挥自身独特优势、解决自身深层次矛盾和问题的不二之选。
党的十九届四中全会在国家治理体系中明确了“一国两制”的制度定位，就维护宪法和基本法确定的宪制秩序作出具体部署。我们当以此为行动指南，确保“一国两制”行稳致远。
澳门基本法
何以成功贯彻实施
清华大学法学院教授 王振民
澳门回归祖国20年来，澳门基本法得到了全面贯彻实施，取得了举世公认的成功。这主要体现在5个方面：第一，国家对澳门恢复行使主权之日起，澳门重新纳入国家宪制秩序和治理体系，宪法和基本法同时在澳门适用，共同构成澳门特别行政区宪制基础。第二，行政主导体制得以确立和完善，行政长官全面履行宪制责任，发挥领导核心作用。第三，严格依法发展民主政治，实事求是，从澳门实际出发，不好高骛远，走出了一条适合自己情况、具有澳门特色的民主之路。第四，澳门居民享有前所未有的权利和自由，人权得到充分保障，澳门居民中的中国公民依法参与国家事务的管理。第五，形成了澳门特色的法治体系，治安持续改善，成为世界上最安全城市之一。
总结具有澳门特色的“一国两制”成功实践，主要经验有4个方面。第一，正确处理了“一国”与“两制”的关系，始终把“一国”作为“两制”的根和本，在“一国”问题上从不动摇，诚心诚意接受澳门回归祖国的事实，接受国家主权和中央全面管治权，“一国”之利和“两制”之便得到充分显现和发挥，“一国两制”实践进入良性循环。尤其是主动履行维护国家安全责任，完成基本法第23条立法，建立了维护国家安全制度机制。第二，正确处理宪法与基本法关系，接受由宪法和澳门基本法共同构成的特别行政区宪制秩序，自觉融入并维护国家宪制秩序和治理体系。第三，历任行政长官肩负起贯彻实施基本法第一责任人的宪制责任，严格依照基本法处理特别行政区事务。第四，积极开展宪法、基本法教育，不断提高全社会法治意识。
实践证明，澳门基本法是一部符合澳门特别行政区宪制地位、契合国家发展大势、能够给澳门带来安定繁荣、能够不断满足澳门居民对美好生活需求的宪制文件，是行得通、办得到、得人心的。只要坚守宪法和澳门基本法不动摇，继续全面准确贯彻实施基本法，不断完善相关制度机制，澳门的明天一定更美好。
继续全面准确
贯彻落实“一国两制”
澳门大学法学院教授 邱庭彪
回归20年来，“一国两制”澳门实践取得了举世公认的成功。展望未来，我们有必要总结其中的成功规律。首先要明确的是，“一国两制”是实现澳门回归的最优解。当初国家从澳门特有的历史发展轨迹出发，确定“一国两制”的宪制安排，使得澳门平稳回到祖国怀抱，制度的创新性与优越性是显而易见的。
澳门特别行政区全面准确贯彻“一国两制”方针，主要体现在5个方面：
第一，澳门特别行政区履行了维护国家安全立法的宪制责任。2009年完成了基本法第23条立法，2018年又设立了澳门特别行政区维护国家安全委员会，开创了地区稳定与国家安全的良性互动局面。
第二，澳门特别行政区在行使高度自治权过程中严格依照宪法与基本法办事，尊重中央全面管治权。
第三，澳门特别行政区始终坚持结合本地实际，从有利于特别行政区基本政治制度稳定、行政主导政治体制有效运作、兼顾各阶层各界别利益，以及保持长期繁荣稳定和发展四方面出发来推动政制发展，确保社会稳定和谐。
第四，爱国爱澳力量在澳门特别行政区取得绝对话语权。广大澳门居民拥护国家宪法和澳门基本法，具备贯彻落实“一国两制”的坚定意志，确保“一国两制”实践不走样、不变形。
第五，回归以来，澳门特别行政区政府十分重视爱国教育，投放充足资源，将青少年爱国教育工作纳入法制轨道，让年轻一代形成良好的爱国爱澳情感。
推动澳门“一国两制”事业更上一层楼，首先要继续全面准确贯彻落实“一国两制”方针，使得贯彻“一国两制”方针的社会政治基础变得更加巩固、更加牢靠。其次，要积极融入国家发展大局，开辟澳门经济适度多元发展新局面，创造澳门更加辉煌的未来。第三，要更加重视改善民生，更加重视资源和机会的公平分配，令社会更公平更和谐。
宪法是根本宪制基础
中国人民大学法学院教授 胡锦光
任何一个国家都必须有一个统一的秩序。在法治国家，这一统一的秩序只能以作为国家根本法的宪法为基础而形成，即宪法秩序。一国之内的任何秩序都是统一宪法秩序的组成部分，特别行政区即使实行特殊的管理制度、享有高度自治权，其宪制秩序仍然是我国统一宪法秩序的一部分。
中华人民共和国政府恢复对香港、澳门行使主权，引发了香港、澳门宪制秩序的根本转变，中华人民共和国宪法和特别行政区基本法共同构成特别行政区新宪制秩序的基础，“宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础”这一重大命题应运而生。
在我国，宪法具有最高的法律效力，基本法依据宪法而制定，宪法的效力高于基本法，因此，“宪法是特别行政区的根本宪制基础”这一理论命题极有必要提出并论证。这一命题，强调宪法在特别行政区法律体系中的根本法地位，强调宪法在特别行政区的根本法效力和权威。宪法和基本法都是特别行政区的宪制基础，而宪法是基本法成为特别行政区宪制基础的根本依据和保障。
宪法作为特别行政区的根本宪制基础具有丰富多元的表现形态，比如中国政府对香港、澳门恢复行使主权，标志着宪法效力及于特别行政区；全国人大依据宪法第31条及第62条第3项的规定制定两部基本法；全国人大依据宪法第31条及第62条第14项的规定作出决定，在中华人民共和国内设立香港特别行政区、澳门特别行政区；全国人大依据宪法第31条及第62条第14项的授权，通过基本法在特别行政区实行特殊的管理制度即特别行政区制度；宪法确定了作为“两制”基本前提的“一国”的基本内容，宪法维护着“一国”前提下社会主义和资本主义两种制度的并存；宪法所规定的单一制国家结构形式塑造了中央与特别行政区的关系等。这足以说明，宪法作为特别行政区的根本宪制基础，对“一国两制”方针政策的产生和运行发挥着举足轻重的作用。特别行政区宪制秩序形成的基础是宪法和基本法，而从根本上说，只能是中华人民共和国宪法。
国家认同 爱国爱澳
澳门大学法学院教授 骆伟建
贯彻落实“一国两制”，必须解决好国家认同这个根本问题。
“一国两制”下的国家认同，需要强调5个基本因素：
一是国家统一的认同，明白维护领土完整是每一个中国人的神圣职责；
二是主权统一的认同，明白特别行政区作为中华人民共和国的地方行政区域，必须接受中央的管辖；
三是国家制度的认同，明白宪法确立的单一制的国家结构、人民代表大会制度的根本政治制度，接受宪法和基本法所确立的宪制秩序；
四是国家安全的认同，明白不得从事分裂国家、危害国家安全的行为和活动；
五是国家发展的认同，明白“一国两制”是实现中华民族伟大复兴的组成部分，香港、澳门融入国家发展大局是历史必然趋势。
国家认同对于“一国两制”成功实践十分重要。“一国两制”在澳门的成功实践充分证明：
第一，国家认同有利于维护国家统一和安全。2009年制定《维护国家安全法》时，绝大多数澳门居民支持立法，将维护国家安全视为特别行政区政府和全社会的宪制责任。
第二，国家认同有利于维护中央管治权。2012年讨论特别行政区政制发展时，绝大多数澳门居民认同和支持全国人大常委会有关决定，为行政长官和立法会两个产生办法修改奠定了坚实的社会基础。
第三，国家认同有利于“两制”合作发展。澳门居民对国家认同意识比较强，尊重国家制度，尊重内地社会制度，支持澳门融入国家发展大局，发挥澳门优势支持国家发展，两地关系融洽。
第四，国家认同有利于形成以爱国爱澳为主体的管治队伍和爱国爱澳的社会基础，爱国爱澳薪火相传。特别行政区政府将爱国爱澳写入教育法规，作为教学目标，组织编写国情教育教科书，并将宪法和基本法教育列入大学通识课必修科目。对于触碰“一国两制”底线的违法行为，特别行政区依法施政，依据基本法和本地法律坚决处理，全面准确贯彻实施基本法，确保“一国两制”行稳致远。
国家效忠是第一位的
宁波大学法学院教授 董茂云
澳门特别行政区公职人员，包括特别行政区行政长官、政府官员、行政会委员、法官和检察官等全体公职人员，均有效忠中华人民共和国和效忠澳门特别行政区的义务，这既是一项基本的政治义务，也是一项宪法法律义务。
特别行政区公职人员的国家效忠义务，既是“澳人治澳”的政治前提，也是公职人员身份的特殊要求，还是公民和居民国家效忠义务的逻辑延伸。澳人“爱国爱澳”，是“澳人治澳”的政治前提，特别行政区公职人员“爱国爱澳”、效忠国家、效忠特别行政区，是其依法履职的政治前提。特别行政区公职人员，同样是我国国家公职人员；他们是特别行政区宪制的重要组成部分，同样是国家宪制的重要组成部分；他们既要效忠澳门特别行政区，同样要效忠中华人民共和国。
宪法和澳门基本法共同构成澳门特别行政区公职人员国家效忠义务的宪制基础。澳门基本法对主要公职人员的就职效忠宣誓的规定，明确了公职人员的国家效忠要求。澳门特别行政区政府和立法会通过《维护国家安全法》等本地立法，回应和强化了宪法与澳门基本法对特别行政区公职人员国家效忠义务的要求。
澳门特别行政区的根本利益与国家的根本利益是一致的，其公职人员的特别行政区效忠义务和国家效忠义务本质上是一致的。澳门基本法对主要公职人员的特别行政区效忠和国家效忠的就职宣誓要求，有助于加强公职人员的国家效忠意识。
为进一步强化特别行政区全体公职人员的国家效忠意识，有必要在逐步扩大特别行政区公职人员就职效忠宣誓主体范围的基础上，适时通过澳门基本法的修改将公职人员对澳门特别行政区的效忠宣誓与对国家的效忠宣誓完全结合并统一起来，在基本法层面明确特别行政区全体公职人员的国家效忠就职宣誓要求。
澳门特别行政区全体公职人员肩负拥护、遵守宪法和基本法，恪尽职守、依法履职的宪制责任。特别行政区公职人员只有效忠国家，才会真正效忠特别行政区。从根本上讲，国家效忠是第一位的。
正确处理
中央和特区关系
中山大学粤港澳发展研究院教授 王 禹
澳门特别行政区治理体系是我国整个国家治理体系的组成部分。中央和澳门特别行政区的关系既具有单一制下中央与地方关系的一般性，也具有单一制下中央与地方关系的特殊性。中央在澳门特别行政区治理体系中具有主权代表者、权力授出者和自治监督者的地位。
回归后，澳门特别行政区始终恪守地方行政区域的职责和本分，尊重中央宪制权力和宪制权威，正确处理中央和特别行政区的关系，为“一国两制”在澳门的成功实践创造了基本前提和良好条件。第一，坚决维护宪法和基本法权威，严格依照宪法和基本法办事；第二，率先完成基本法第23条立法，推进国家安全立法配套机制建设；第三，尊重中央对特别行政区政制发展的主导权和最终决定权；第四，有效落实列入基本法附件三的全国性法律；第五，积极配合国家发展战略，积极融入国家发展大局，推动澳门与内地的各项合作事业；第六，加强对外交往，在国家的指导下积极参与全球化治理。
在进一步推进澳门“一国两制”成功实践的历史进程中，需要深入认识和正确把握中央和特别行政区的关系，尤其需要着力推进以下几个方面：第一，进一步加强宪法和基本法宣传推广，不断完善宪法和基本法实施的配套机制。完善以宪法和基本法为共同宪制基础的法律体系，推进国家安全立法配套执法建设、落实全国性法律，健全行政长官执行中央人民政府发出指令的制度等。第二，进一步加强中央全面管治权和特别行政区高度自治权的有机结合。加强中央全面管治权对高度自治权的引领、支持和监督功能，探索结合澳门实际情况、发挥澳门自身特色、充分行使特别行政区高度自治权的治理体系和治理模式的建设和发展。第三，在国家发展战略下进一步谋划澳门长远发展，有效推进澳门与内地优势互补、协同发展，积极融入国家发展大局。
澳门“一国两制”
成功经验与基本规律
深圳大学港澳基本法研究中心主任 邹平学
“一国两制”在澳门实践的成功经验主要表现在：一是有机结合全面管治权与高度自治权。澳门全面准确贯彻落实“一国两制”方针，尊重和维护中央对澳门的全面管治权，依法行使高度自治权，有力遏制潜在的激进势力挑战中央权威，有效发挥澳门拥有的独特优势。二是维护宪法与基本法作为特别行政区的宪制基础，将维护宪法和基本法权威作为澳门法治建设的重要法宝。三是积极履行维护国家安全立法的宪制责任。2009年通过《维护国家安全法》，2018年设立行政长官担任主席的澳门特别行政区维护国家安全委员会。四是积极推行国民教育。澳门居民的国家认同感普遍较高，这是与特别行政区政府和社会各界高度重视爱国爱澳意识的培养和大力支持国民教育分不开的。
澳门成功实践“一国两制”的基本规律表现在：第一，保持澳门的繁荣与稳定，重视发展经济，改善民生，着力推动与祖国内地同发展、共繁荣是成功实践的目的。第二，依托祖国内地和中央的支持，提升澳门自身竞争力，发挥澳门自身优势是成功实践的动力。第三，全面准确贯彻“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的方针，严格依照宪法和基本法办事是成功实践的前提与保障。第四，重视宪法和基本法的宣传推广是成功实践的基础工作。
未来，澳门“一国两制”要行稳致远，在政治上需要防范国内外激进与分裂势力对澳门的渗透和影响，继续凝聚与培养爱国爱澳力量；要持续开展和创新国民教育，在管治团队和青年工作中强化以宪法和澳门基本法为基础的法治与政治认同教育；在经济上争取适度多元化有所突破；在政府工作方面加强廉政建设及完善监督机制；在全社会凝聚积极参与“一带一路”和粤港澳大湾区建设的共识，助推澳门融入国家发展。
发挥“一国两制”
优势推动大湾区发展
武汉大学法学院教授 秦前红
建设粤港澳大湾区是党和国家进一步扩大对外开放和促进区域发展的重大战略举措。充分发挥大湾区的作用，首要的是充分发挥“一国两制”的宪制优势，在宪法和基本法的框架下为粤港澳大湾区的发展提供制度保障。
一、充分发挥“一国两制”的优势。“一国两制”首要的是“一国”，在中央政府的有力领导下，为粤港澳大湾区建设提供强有力的后盾。“一国两制”的另一面是“两制”，港澳地区基本承袭了原来的社会制度和生活方式，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，保持财政独立，有权发行货币。三地各有特色的制度设计使得粤港澳大湾区在理论上能够充分利用不同的制度资源，若能充分发挥三个地区的优势，将有力地推动大湾区的发展。
二、直面粤港澳大湾区建设中的法治难题。首先是三地不同的法治传统，在提供多样化的法律选择的同时，也容易造成不必要的隔阂。其次是在粤港澳大湾区的合作中，有必要在三地政府合作方面提供有力的规则资源，构建起符合法治要求的、高效且有权威的沟通协商机制。最后是如何实现在三个关税区内资源的无障碍流通。内地和港澳分属三个独立的关税区，要实现大湾区内各种生产要素自由、廉价乃至无障碍流通，关键在于法律制度安排有所突破。
三、以法治助力大湾区的建设。第一，要坚持并充分发挥“一国”的作用，保证中央政府的领导和协调权威。第二，在司法协助方面，应当适时扩大司法承认和执行的范围，拓展司法协助的深度，为粤港澳大湾区发展提供良好的司法环境。第三，应提供有竞争力的民商事争议解决机制，着力于打造富有国际声誉的争议解决中心。第四，关税逐步降低乃至取消，实现生产要素自由流动，营造公平、合理的税收环境。第五，培养符合大湾区发展需求的法律人才。
澳门特区法院
发挥积极作用
大连海事大学法学院教授 杨晓楠
澳门特别行政区的建设和发展见证了“一国两制”伟大构想的成功实践，稳定的政治环境为本地经济持续发展提供了重要保障，特别行政区法院发挥了积极作用。
一、澳门特别行政区法院坚定宣示宪法和澳门基本法共同构成特别行政区的宪制基础，有助于澳门社会正确理解“一国两制”原则。澳门特别行政区法院深入阐述宪法和澳门基本法的关系，认为在坚持“一国”原则下，澳门基本法规定可以与宪法不同，这是适用宪法的特殊方式。澳门特别行政区法院在解释基本法时参考宪法，在方法论层面尝试对两种法律体系进行沟通。
二、澳门特别行政区法院在行政主导制下积极协调与立法、行政机关的关系。澳门特别行政区法院在司法审查中保持谦抑态度，主要审查行政行为的合法性，对行政裁量原则上不审查。特别行政区法院维持传统的诉讼救济方式，同时创新救济方式，引入合宪性解释方法。对于立法会中止议员职务的决议，特别行政区法院采取谦抑态度，认为其是政治行为，法院不具备管辖权，避免了政治风险。
三、澳门特别行政区法院与本地法律共同体协同发展，推进了法律本土化进程。回归后，特别行政区法院与本地法律职业共同体做了大量双语化工作，培训双语法律人才，缓解澳门法律人才供给不足的问题。特别行政区法院在审判中加强双语化建设，加大中文判决使用比例，并由此提高澳门社会和法律界的国家认同，积极为“一国两制”顺利实施创造有利条件。
《 人民日报 》（ 2019年12月06日 15 版）
