社区治理如何“不见外”“不排外”（新论）
曹海军
社区是社会治理的基本单元，社区治理水平与每个居民的切身利益息息相关。从某种程度上说，完善城乡社区治理关乎治理能力现代化、关乎改革发展获得感。
社区治理是一项系统性工程，线多面广。尤其是，流动人口给治理带来了新挑战。到2016年末，中国流动人口已达2.45亿之多，“我们社区外来务工人员很多，治理起来非常困难”成了不少社区工作者的心声。如何将流动人口真正吸纳进常住地的社区？怎样提高流动人口的社区参与度？这些问题直接摆在了治理者的面前。
把流动人口变成“自己人”，让非户籍常住人口参与到社区治理中，才能增强流动人口的社区认同感，促进社区融合。今年6月，中共中央、国务院出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，就提出要注重发挥基层群众性自治组织基础作用，增强基层群众性自治组织开展社区协商、服务社区居民的能力，增强社区居民参与能力。实际上，《意见》为流动人口有序参与居住地社区的治理，拓展了渠道，也有助于实现“进得来，住得下，留得住，治理好”的目标。
实践经验为治理提供了参考。我们在深圳罗湖区发现，流动人口参与社区治理，可以通过基层选举“变客为主”。今年，罗湖区首次在符合条件的社区试点选举1—2名非户籍委员，有58个社区参与试点，共产生69名非户籍“两委”委员。这也是继允许流动人口参与县乡人大代表选举、居委会选举之后，罗湖区基层民主实践和治理实践的一次突破。其实对社区来讲，流动人口并非难以融入的“外来人”，他们具备一定的协商能力、对话能力，参与社区建设、提供社区服务，也有必要享受社区权利，这对社区建设和流动人口群体均大有裨益。
如何既让流动人口“不见外”，又让本地居民“不排外”？如何既激发流动人口的积极性，又提高本地居民的接纳度？建立社区协调机制十分关键。以选举非户籍委员为例，需要制定严格的标准，根据社区类型调整非户籍委员的名额。例如，依照实际情况将社区分成三类，即没有集体经济的纯社区、已实行“政经分开”的村改居社区和“政经分开”但集体经济利益已固化的村改居社区，不同社区的居民结构、人员类型、规模网络等差距不小，如果不尊重实情和居民意愿，就会增加非户籍居民参与社区自治的阻力。
社区治理不仅要面对流动社会的挑战，还要从现实着眼解决问题、补上短板。比如，社区治理的组织体系和法律体系不健全、居民的社区参与度普遍不高、政府的行政性包揽过多、市场主体缺乏有效参与机制、社区治理的协商机制不畅等，都在一定程度上影响着城乡社区治理的水平和质量。只有坚持问题导向、创新导向，才能解决老问题、发现新问题，形成社区治理的合力。
治理不只是一套规则条例，也不只是一种活动，更是一个过程。“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区”。社区的“善治”是国家稳定、社会和谐、人民幸福的重要基础，从实情出发、因地制宜、突出特色，社区就能在齐心共建中成为“无人是客”的幸福家园。
（作者为东北大学文法学院教授、城乡社区建设研究院副院长）
《 人民日报 》（ 2017年10月10日 05 版）
