美式“航行自由”冲击国际海洋秩序
本报记者 赵 成
一段时间以来，美国在各种场合无端渲染所谓“航行自由”问题，并以此为借口强化自身在南海地区的军事存在。然而，美国所谓的“航行自由”，实为凭借自身军事实力，挑战《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）和国际海洋秩序，挑衅和损害包括中国在内几十个沿海国的主权和安全，破坏地区和平稳定。
美式“航行自由”不符合国际法
何为“航行自由”？二战结束后，联合国曾先后3次召开海洋法会议，并于1982年通过了《公约》。《公约》中有关“航行自由”的规定，得到150多个国家的认可。
根据包括《公约》在内的国际法认定，一国享有的航行与飞越自由包括两类，一是在另一国的领海领空内，一国行使航行与飞越自由要符合“无害通过”的标准，亦要经沿岸国批准，并应顾及该国的主权、安全和尊严；二是在领海之外，一国享有航行与飞越自由，但同样要顾及另一国的主权、安全和尊严。
早在1979年，美国卡特政府抢在《公约》签订前制订了“航行自由计划”。美国官方发表的公开声明称，该计划是为了挑战“过分的海洋权益声索”，其实施的对象是包括美国盟友在内的所有国家。“计划”中对于“过分的海洋权益声索”的定义包括六种情况：1.美国不承认的历史性海湾/水域主张；2.不是根据《公约》规定的国际法习惯划定的领海基线主张；3.领海未超过12海里却对军舰的“无害通过”要求事先通知或许可，或在推进方式、运载物等方面设置歧视性规定的主张；4.领海宽度超过12海里的主张；5.其他一些声称对12海里之外拥有管辖权的主张，如安全区等；6.违背《公约》的群岛主张。
该计划的具体操作方式是，当美国认为某国宣布的海洋政策主张违背了“航行自由”原则时，即派出军舰或飞机进行测试性航行或飞越，以确认自己主张的航行自由权没有受到影响。这包括以行使所谓的“无害通过权”为名，出动舰艇强行进入他国12海里领海；以行使所谓的“航行和飞越自由权”为名，出动舰机强行进入他国专属经济区；以行使所谓的“公海自由、过境通行和无害通过权”为名，出动舰机强行进入他国视为内水的群岛水域。
然而，根据《公约》相关规定，沿海国可在其领海内采取必要措施，以防止外国军舰在其领海“非无害通过”，外国军舰在实施“无害通过”时应遵守沿海国制定的相关法律和规章。
显然，美国“航行自由计划”完全背离了《公约》和习惯国际法对航行自由所作规定。美国的计划原本就是针对《公约》有关规定的反制行动，实质上是将“航行自由”等同于不受任何限制的“绝对自由”。有学者指出，在这份“航行自由计划”中，美国同时扮演着“控诉方、法官、陪审员与行刑者”的角色。
1983年3月10日，里根总统发表“美国海洋政策声明”指出，尽管美国不是《公约》的缔约国，但承认《公约》中有关航海权和航空权的规定反映了习惯法，并按照《公约》中除深海床采矿规定以外的规定行事。他强调：第一，美国打算接受并按照传统习惯中使用海洋的利益均衡原则行事，例如航行权和航空权。第二，美国将在全球海域依据《公约》反映出来的利益均衡原则行使和坚持其航行和飞越自由的权利。由此可见，一方面，作为世界头号海洋强国，美国不愿其海洋霸权受约束，为规避履约义务而迟迟不加入《公约》，另一方面，却单方面强调自己享受《公约》项下的海洋权利。这样的双重标准集中体现了美国对待国际法“合则取，不合则弃”的虚伪，暴露了其根深蒂固的“帝国思维”。
事实证明，美国所谓的“航行自由”，实际上是对国际法上航行自由制度的破坏和滥用，是对《公约》倡导的海洋自由精神的破坏，也是对国际海洋法律秩序的破坏。新加坡国立大学国际法中心主任罗伯特·贝克曼教授一针见血指出，美国以“自由航行”避开意思更明确的字眼，但实际上谈的是“自由展开军事活动”。美国作家及外交政策分析人士本·雷诺兹称，“美国想要的‘航行自由’指的是在各国领海进行军事巡逻的权利，是军舰而非油轮的航行自由”。
美国借“航行自由”伪命题搅浑南海
作为沟通两大洋的重要海上枢纽，南海海域每年通过全球近1/3的总货运量、1/2以上的超级油轮、2/3的液化天然气总贸易量。长期以来，中国和南海沿岸有关国家共同努力，维护了这一地区的航行和飞越自由。
新世纪第二个十年之前，美国从未对南海航行自由提出异议。然而，美国自2009年高调“重返亚太”后，将南海航行自由这样一个伪命题炒热，以此抹黑中国、搅浑南海。
2010年7月，美国国务卿希拉里·克林顿在越南河内召开的东盟地区论坛上首次提出，“像所有国家一样，美国在航行自由问题上，在对亚洲海洋公域的准入、在南海地区尊重国际法等方面拥有国家利益。”9月，美国总统奥巴马在与东盟10国领导人举行峰会后发表联合声明，强调所谓“海上安全”“自由航行”的重要性。美联社报道称，奥巴马向中国发出强硬信息，要求保证美国在中国声称拥有主权的海域的航行自由。
2011年8月，美国建立了“空海一体战”办公室，以此作为实施“空海一体化”作战理念的联合架构。“空海一体战”同时也是美国协同其亚太地区盟友，尤其是日本和澳大利亚的联合作战计划。美国官员表示：“考虑到中国的新式攻击性武器有可能对南海和黄海的航行自由构成威胁，因此才制定了这一战略。”
2012年3月，驻日美军司令菲尔德在东京召开记者会，要求“不断在南海扩大影响力的中国尊重航行自由，采取负责任的行动”。7月，美国国务卿希拉里·克林顿对中国周边国家展开了一系列外交攻势，并出席东盟地区论坛和系列外长会，再次以“通航自由”“海洋资源的合法开采”等问题挑起南海话题，称本地区国家应制定针对南海航运业、渔业等的“行为准则”。
2013年12月，美国国务卿克里访问越南，所谓“南海航行自由及安全”是其谈及的重要话题之一。据越南媒体报道，克里表示，美国还向东盟国家追加3250万美元，用以帮助他们维护领海主权和航行自由。
2014年2月，美国亚太事务助理国务卿丹尼尔·拉塞尔在众议院有关东亚海洋争端听证会上表述美国政府对中国南海政策立场时对中国进行无理指责，声称“我们已经反复申明航行自由反映在国际法中，而不是大国对其他国家的恩惠”。
2015年5月，美国助理国务卿拉塞尔等官员声称中国在南海的行为正挑战公平解决争端和航行自由原则，美海军需捍卫这些原则。美海军舰机将继续充分行使在国际海空域航行和飞越权利。8月，在马来西亚吉隆坡举行的东亚合作系列外长会上，美方再度大肆炒作“航行自由受限论”，毫无根据地指责中国“军事化”南海、限制南海航行自由。
今年以来，美国国防部长卡特在访问菲律宾期间大谈南海航行自由，称不遵循该规则的国家将会自我孤立。7月19日，美国副总统拜登在访问澳大利亚期间表示美澳将共同致力确保海上航道通畅，空中自由飞行。同时期，美国海军作战部长约翰·理查德森在访华时表示，美国军队将继续依据国际法在包括南海在内的国际水域进行例行航行、飞越和运作，“这一点没有改变”。
美国在大谈南海“航行自由”时，举不出一例证明在350万平方公里的南海水域，何时、何地、谁的正常航行和飞越活动曾遇到过问题。加拿大政治学者戴维·韦尔奇指出：“西方媒体惯例性地报道南海航行自由受到‘中国威胁和警告’的影响，但事实上，如果你仔细观察，你会发现中国从未发出影响自由航行的威胁与警告，中国从未驱赶正常航行的船只或飞行器，中国从来没有使用武器级雷达锁定这些目标。”
根据美国外交关系委员会统计，每年经由南海运往世界各地的货物价值达5.3万亿美元。目前在亚洲各港口装运的海运货物已占全球总量的39%，卸载的货物占全球总量的57%，其中大部分是经由南海运输的。如果南海航行自由真的存在问题，怎么可能出现如此一幅活跃忙碌的航运图景？
近年来，每年约有10万艘船舶通过南海，从来没有国家申诉商船受到影响，所谓“航行自由”从来不是问题。中国在自己的主权范围内搞南海建设，是为了在海上搜救、防灾减灾、航行安全等方面提供服务，南海航行自由丝毫不会受此影响。
美国以所谓维护“航行自由”为名做了些什么？
美国国防部副部长办公室海洋政策事务助理劳尔·佩德罗索称，在2014财政年度，美国“航行自由”行动“挑战过”7个盟友、7个伙伴、3个对手和敌人、两个不结盟国家。今年4月25日，美国国防部发布报告称，2015年美军舰机在世界各地开展的所谓“航行自由”行动，“挑战”了中国、印度、印尼等13个国家和地区“过分的海洋主张”。本是风平浪静的南海，因为美军的蓄意“挑战”失去了往日的和平和安宁，加剧了这一地区的紧张局势。
近年来，美国明显加强对中国南沙岛礁周边海域海空抵近侦察活动的力度，其军机对中国在南海的抵近侦察从2009年约260余架次增加到2014年的超过1200架次。
除强化抵近侦察外，美国频繁进入中国南沙，甚至不存在争议的西沙岛礁12海里内进行“航行自由”宣示行动——
2015年10月27日，美国海军驱逐舰“拉森”号未经允许非法进入中国南沙群岛渚碧礁12海里范围，中国海军“兰州”号导弹驱逐舰和“台州”号巡逻舰依法予以警告。2016年1月30日，美国海军“威尔伯”号导弹驱逐舰违反中国法律，擅自进入中国西沙群岛的领海。中国守岛部队和海军舰机当即采取应对行动，对美国军舰进行识别查证，并迅速予以警告驱离。2016年5月10日，美国海军阿利·伯克级导弹驱逐舰“劳伦斯”号驶入我永暑礁12海里范围内。中国军队当即采取应对行动，海军航空兵2架歼—11战斗机、1架运—8警戒机紧急升空，赴相关海域巡逻警戒，“广州”号导弹驱逐舰、“绵阳”号导弹护卫舰和“临汾”号护卫舰迅即对美军舰进行识别查证，并予以警告驱离。7月，美国海军再次派出三艘“宙斯盾”驱逐舰在中国南海海域进行编队航行。
此外，美国展开针对中国的其他威慑动作。2015年7月，美军新任太平洋舰队司令斯威夫特搭乘P—8A“海神”反潜巡逻机对南海进行抵近侦察飞行；11月5日，美国国防部长卡特登上“罗斯福”号航母就南海问题发表讲话，而当时该航母正位于南沙群岛以南150—200海里、马来西亚以北约70海里的南海敏感海域；11月8日至9日，美军B—52战略轰炸机连续两天飞越中国在南海扩建岛礁的附近海域；2016年4月15日，美国国防部长卡特在访菲期间登上“斯坦尼斯”号航母巡航南海。美军舰机还时常在中国领海领空发生“误闯”事件。
美国舰机对中国岛礁进行抵近侦察的举动，极易引起误判和引发海空意外事件，危及岛礁人员及设施安全，是十分危险和不负责任的。作为域外国家，美国以“航行自由”为名在南海的所言所行，大大加剧了南海地区和平稳定面临的现实风险。这才是南海和平稳定的最大威胁，才是对南海航行和飞越自由的最大威胁。
美国一些有识之士也对所谓“航行自由”行动表示担忧。华盛顿大学教授阿米泰·伊兹欧尼撰文表示，美国向来单方面决定航行自由，在采取军事行动时无视他国领土权利。美国《全球策略信息》杂志华盛顿分社社长威廉·琼斯撰文指出，美国为保护私利拒绝成为《公约》缔约国，而且还大力推行和鼓吹单边“航行自由”，让美国军事舰船为所欲为地在他国门口耀武扬威。这事实上就是在推行“炮舰政策”。这种政策将可能导致核大国的直接冲突，甚至引发战争。
美国在世界范围内实施的所谓“航行自由”行动，其实质是维护美国霸权，是依靠自身强大海上力量挑战其他国家在领海、专属经济区、群岛水域等海域的主权和管辖权，是对国际海洋秩序和世界和平稳定的破坏。美国的霸道行为遭到世界各国的外交抗议，各国纷纷要求美国真正按照国际法行事。
历史已经翻开新一页，“强权即公理”那一套已经行不通了。美国军舰来得再多再频，也改变不了南海诸岛及其附近海域属于中国的事实，也动摇不了中国捍卫国家主权安全的决心和意志。
《 人民日报 》（ 2016年07月27日 02 版）
