新田县县委书记龚新智。

　　湖南新田县的县委常委会议。资料图片

　　县委会议“常客”

　　湖南省新田县，正在进行一场声势浩大的“公民参政”试验。

　　从2009年开始，新田县县委数次邀请群众自主报名列席县委常委会议，并根据群众建议拟定政策。6月28日，更是把常委会开到“田间地头”，29日甚至邀请188名群众当面“问政”职能部门。

　　有网友质疑是“作秀”，也有人担心类似活动只是昙花一现。主推此事的该县县委书记龚新智表示：“我可以理解网民的质疑，这样的‘秀’我们要坚持做下去，系统化、常态化、制度化。”

　　专家认为，新田县的做法值得提倡和鼓励，但也要注意党内民主和人民民主的区别，同时充实人大和政府的决策过程。

　　事实上，隐藏在试验背后的，是一个国家贫困县的焦虑和自救。

　　本报记者丁婷婷永州报道

　　A

　　新田县知市坪乡定家村党支部书记肖祥发今年62岁，看上去就是一名典型的农民。

　　肖祥发头发花白稀少，露在衣外的皮肤早已晒成农民身上常见的黑红色。他保留着一些农村的习气——热起来时，随意地挽起上衣箍到胸口，白色的腰腹和黑红色的手臂形成鲜明的对比。他搬凳子坐在门口吹着穿堂风，用着一部看上去只有200块钱左右的小手机。

　　他又不像一名典型的农民。

　　近几年来，肖祥发频繁出入县委大楼，俨然成了新田县委决策层——县委常委会的“常客”。每隔一段时间，他便会“受邀”到县委大楼3楼会议室跟常委们平起平坐，一起讨论县委重大决策，就像一个“编外”常委。肖祥发夹着烟、掰着指头算了算，从2009年开始，他已列席了三四次县委常委会议，某些个人建议甚至成了县委决策文件。

　　肖祥发的“特殊权力”源于新田县的一项“创新”：2009年2月，刚刚成为县委书记的龚新智提出“公民有序政治参与”改革，决定“邀请”本县公民列席县委常委会议。

　　根据记者统计，四年来“被开放”的常委会共有6次，列席群众共84人次，肖祥发就是其中一个“积极参与者”。

　　肖祥发担任村支书已有21年，是新田县连续五届人大代表、永州市连续两届人大代表。此前也经常参加一些大大小小的会议，但直接面对县委常委们，还是让他感觉新鲜和紧张。

　　他向记者回忆他的首次“参会”历程。

　　“最开始是2009年的一天，当时的组织部长胡先荣(现道县县委书记)亲自打电话给我，要我去县委开会。他说，县委常委会作出一个决定，要帮扶50年以上党龄的困难党员，邀请我做代表，把下面的情况讲给县委常委听，问我行不行。”肖祥发答应了“邀请”，查阅了村里档案，统计出4个党龄在50年以上的老党员，登门了解诉求。

　　肖祥发没把这次会议太当一回事，他以为，“可能就是需要派个代表，走走形式”。

　　会议召开当天，肖祥发在村口拦了辆“村村通”公交车，付6块钱车费到县里。同样被“邀请”的还有其他30名代表，大家围坐在3楼会议室，桌上摆着水果，旁边坐着会议记录人。到代表发言环节，却意外地没人发言。“领导看见没人发言，就头一个点了我的名，让我给些建议。”

　　肖祥发提出的首个建议是，县里决定成立困难党员帮扶基金是好事，但每年400块的补助太少了，可以适当提高一点，并把自己村里一个失明老党员的生活困难作为例子；他的第二个建议是，帮扶基金只从财政拨款可能太少，应该发动党员们自愿捐赠，拓宽基金来源渠道。

　　在肖祥发的“带头示范”作用下，其他代表渐渐开始讨论发言，补贴标准有说200元的，有说500元的。

　　让肖祥发“意外”的是，自己的两条建议最终都被采纳了。不久后，正式出台的政策将原本的400元标准提高到600元，并决定发动党员捐赠。当肖祥发把600元补贴亲自送到村里那位失明的老党员肖兆和手中时，后者激动得说不出话来；另一方面，村里那一年党员捐赠了1800余元。

　　“党内一次性捐赠还是有不足，下次开会时，我得建议这样的捐赠活动一年一次长久进行才行。”肖祥发说。

　　B议程之外的建议被采纳

　　这次以后，肖祥发从“走形式”开始变得积极起来，他觉得自己的发言确实是“管用”的。但他记错的是，他第一次参加的这次县委会议，并不是“常委会”，而是2009年11月6日的县委“听证会”。

　　龚新智阐述“听证会”与“列席常委会”的不同定位时这样解释：“听证会”是邀请群众代表对县委“已有决策”进行听证，看县委已制定的政策哪些地方好，哪些不好，有什么偏差，“听证的形式只能是‘纠偏’。”而群众列席县委常委会，则是从“源头”上防止决策失误，让群众参与决策。

　　肖祥发第一次真正列席常委会，是2009年12月31日下午的县委常委“专题研究加强农村党支部书记队伍建设”会议，共有15名村支书列席。

　　善于建言的肖祥发是这次常委会上的“亮点”。他所在的定家村，全村1700多人，但在外务工的就有1400多人，是个典型的“空心村”。在记者进入到这个村庄时，村道两旁大量无人居住的破旧砖瓦房让人印象深刻。肖祥发说，“我们外出务工的村民很多人几年都不回老家一次，房屋年久失修，每年都有老房坍塌，我很怕会砸到人。”他据此在会上提出，应该对“空心村”重新进行规划，拆除无人居住的危房，成片集中建设新房。

　　这个原属“议程之外”的突兀建议，得到了县委常委会的支持和后续响应。

　　2010年，新田县在三井乡谈文溪村试点后，2011年出台县委3号文件明确实施细则，在全县推开“空心村”改造，以定家村为例，目前已拆除老房7000多平方米，新的房屋正在统一建设中。

　　这让肖祥发很振奋，虽然自己当人大代表也可以“参政建言”，但实际效果似乎比列席常委会更慢一些。

　　“人大建言直接转交职能部门，并不用经过县委常委会，所以很多建议，常委们也不一定知道，”肖祥发说，“参加常委会是与常委们直接面对面提意见，往往能直接得到领导的重视和推进。”

　　龚新智也从侧面认为，相比人大议案等建言方式，群众列席常委会更直接。

　　2011年10月17日，肖祥发再次“受邀”列席常委会，“专题研究农村土地管理、建设规划、环境卫生整治”。

　　他仍旧根据自己所在的定家村的实际发言，由于缺乏集中的垃圾清理，村里的塑料袋和废纸往往被扔在田间地头，垃圾随意倒，这里一堆那里一堆。“这些有毒垃圾最终渗入土壤，长出来的农作物也会有毒。”他认为，县里应该制定具体方案，政府给一部分钱，村民自己集资一部分来解决卫生问题。

　　这次发言的反馈是：县里迅速制定农村清洁方案，从2012年开始，每户每月出资5元，县里每户补10元。以定家村为例，聘请3名专门的清扫人员，每人每年3600元，并以每年700元的工资聘请卫生监督员，每天在村里各家门口检查，请来运垃圾的车把垃圾集中处理，每车50元。

　　“说话管用”的不止肖祥发一人。从2009年到2012年，新田县根据群众意见出台16个文件，修改有关决议33项。其中就包括茂家乡罗犀村村支书谢晓华提出的“大病救助”制度等。

　　C列席代表仍需“遴选”

　　邀请公民列席县委常委会议，无疑在推动“公民有序政治参与”上，获得了较为良性的“化学反应”。但是，面对“权力开放”，普通群众参与决策的积极性如何？能否有效行使自己宝贵的参政权利？

　　在第一次尝试邀请群众列席常委会前三天，县委专门制定了《关于群众代表列席县委常委会议实行办法》。根据该办法，列席常委会采取“提前公示”、“自愿报名”的方式。

　　会议前5-7天，县委把会议时间、会议研究内容在新田县电视台和政府网站上公布。理论上，想参加的群众可以自己持身份证到县委办公室报名，在网上发邮件报名，或者去自己所在的乡镇报名。

　　但是，改革一开始就遭遇了不小的尴尬：2009年2月23日，第一次邀请群众列席常委会，讨论返乡农民工的事情时，没有一个人来报名，最后不得不依靠各乡镇“安排”群众代表参加。

　　龚新智分析“冷遇”原因说，“起先老百姓可能是不相信，觉得这是在走形式，不愿来参加，不敢来参加”，“包括第

　　一次开会时，代表们也是听得多看得多，说得少。”

　　不过，现在情况已有好转，主动报名的人多了起来，会议讨论发言也踊跃了。一个明显的例子是：6月29日举行的“问政活动”，通过网络报名的有110多人。“但通过网络报名最终参加会议的还是比较少。”负责整理报名名单的县委科室干部说。

　　什么样的“群众”才有资格列席常委会？县委办负责人表示要经过“遴选”。规定的程序是这样的：县委办根据会议议题，“依据报名人员基本情况(报名顺序、职业、年龄、社会界别、知识结构等)拟定参加列席人员名单，经过县委办主任审核并报县委书记审定，确定列席群众代表。”

　　而实际操作的情况，“遴选权”交给了各乡镇。通过县委办自主报名的群众名单最终也要反馈乡镇来统一“摸底”。一名曾任乡镇党委书记的官员表示，每逢有邀请的常委会，县里下通知给乡镇，乡镇则在“班子会”、“干群会”、“村支部书记扩大会”等会议上“集体、民主、集中”推荐人选，上报县委最终决定。

　　“并不是所有报名的都能列席。”龚新智总结“遴选”的三个原则是：代表性、文化层次相对较高、有想法能提出问题，并且要考虑切合会议议题。

　　根据两次会议名单，代表的构成以村支书、村干部为主。6月28日常委会的“富硒产业规划发展与扶贫会议”，被邀请参会的22名群众代表中，18人为当地村支书和村干部，4名是种菜人员代表；上述2011年10月17日的常委会，列席的11名群众代表中有6名村支书、1名村会计、1名县人民法院农村陪审员、1名企业人士，其余2人因县委无法提供完全名单，尚未能明确身份。

　　经过四年推行，普通公众的“参政”积极性有一定提高。县委办人士告诉记者，曾有一名小摊贩在县行政大厅看到会议公告，两次来报名。但最终他有没有获得列席机会，尚不得而知。

　　“现在提到这个，我们今后也会注意扩大吸收更多的普通群众来参与。”龚新智说。

　　D县委书记的改革

　　新田县为何要花如此大力气推动“公民有序政治参与”？事情得从2009年年初说起。

　　2009年1月12日，原新田县县长龚新智被任命为新田县委书记。春节刚过，新书记就遇到两个棘手问题。其中之一是受2008年金融危机影响，沿海工厂大量关停，新田外出务工人员纷纷返回家乡，据统计已有3万之众。如何解决这些人的就业，成了他上任后的头等大事。

　　因此，龚新智任职书记后的第一个县委常委会，就邀请十位农民工列席商讨对策，最终出台了帮助返乡农民工就业的县委“1号文件”。

　　为何想到要邀请群众列席，龚新智说：“此前县委常委会都是根据县委研究室、政府研究室及各职能部门提交的调研报告来决策，但这样一是范围窄，二是担心有关部门在写调研报告时，一些尖锐的问题被自动过滤。”为听取更真实全面的民意，才做出此决策。

　　这次“首开先河”的尝试，收到了不错的评价。时任省委领导来考察，看了“1号文件”全文，讲了三句话：“很实在，很好，很管用。”

　　两年后的2011年7月26日，省委通过《法治湖南建设纲要》，明文规定“党委常委会和全委会可邀请党代表列席，讨论涉及公众利益、需要公民广泛知晓和参与事项的党委常委会议，可以公开举行，邀请党员、人大代表、政协委员或公民列席旁听”。

　　上级的高度评价让新田振奋，于是有了后来更多次的“邀请”。

　　常委会开过后，第二个问题还没有解决。

　　这个问题发生在新书记上班第一天。上一年费尽心血招商回来的一家港资企业，因已解聘员工交通事故导致死者家属闹事，以及招商局党委书记处理态度含糊，这家港商一气之下逃离新田。

　　这件事带来很大震动。当地领导很清楚，新田县是国家级贫困县，招商条件本就恶劣，好不容易找到一个还被气跑，这以后的招商将更加困难。

　　经过一段时间的暗访摸底，2009年8月，县里着手“作风整顿”，在一次大家以为是“走形式”的测评会上，招商局党委书记及其他9名官员干部被解聘、辞退或免职。

　　沿袭这次整风思路，今年6月28日，县委常委会又表决通过“问责方案”，明文规定在处理群众反映问题中，“相对简单的问题半个月内解决；比较复杂的问题3个月内解决；重大问题半年内解决；需要创造条件和向上级申报才能解决的问题要拟定工作时间表，并上报工作进度。”处罚措施，拖延时间较短的通报批评；拖延时间长的“黄牌警告”，一年内不得提拔重用；推诿不办的引咎辞职或降职、免职。

　　前车之鉴，再也没有哪个干部认为这是一次“恐吓”和“作秀”。

　　距离6月29日县里举办188名群众“问政活动”还不到一个星期，卫生局已与医院联系落实了群众提出的“90岁以上免费体检”问题，水利局局长出差返回当天即与农办、环保局等单位下乡检查出问题的饮水工程。

　　E改革背后的焦虑

　　新田县大力推进“公民参政”，并辅以“严厉问责”，有着新田县背后的焦虑和无奈。

　　新田县是国家级贫困县，招商条件恶劣。为了摆脱“贫困县”这顶帽子，该县甚至将每年的招商任务下达至每一个机关部门，任务额度从几百万元到两千万元不等，但“先天不足”让新田县一度愁眉不展。

　　“请专家来考察我们新田，说我们是金木水火土都缺，”龚新智有些无奈，“金，没有矿；木，没有森林资源；水，工程性缺水；土，人均用地达不到国家平均水平。”

　　2009年前，地方为招商引资呕心沥血，想尽一切方法给企业所能给的所有优惠政策。“很多企业被政策打动过来考察，一看区位环境大失所望，摇摇头走，条件太差了，”连当地私家车司机都跟记者说，“我们政府好可怜，经常被人骗，很多企业过来被好好招待，但最后就是不投资。”

　　新田县境内无高速公路。已被列入湖南省“一般工程”的郴永高速，县里“天天打报告”要求动工，有关部门要求地方自己解决资金，但40多个亿的投资量根本不是3.2亿财政收入的新田县能解决的。

　　“我们全县不吃不喝十年都建不成。”龚新智说，而有关部门建议考虑高速招商，新田过境车辆本就少，投资难收回，招商遭遇难解困局。

　　想引进企业，新田又缺水。“我们这里没有大江大河过境，直到现在，每到夏天城区还经常无水可供，更别提工业用水，”龚新智说，解决饮水工程要2.6个亿，贷款会提高水价群众不乐意，也只能向水利部、省水利厅打报告。“我们地方不是不想办，是实在没办法。”

　　贫困的“大背景”，正是发力“公民参政”的真正原因所在。

　　新田县希望凭借“公民参政”与“作风整顿”的方式集中民意、提升效率，以助完成他们最重要的任务：脱贫。

　　“我们是讲规模没规模，讲条件没条件，但是总不能瘫在这个地方，只等着吃国家资助吧？”龚新智一句话道破改革初衷，“客观条件我们暂时是无力改变了，但还可以改变主观条件。”这里的“主观条件”指的是公众参与建设的积极性和干部推进建设的责任感。

　　龚新智认为这些改革尝试都与经济建设间有着紧密联系，并非是作秀和政绩工程。

　　他的逻辑是：“通过群众列席常委会提办法、出点子、找思路，(一方面)调动群众发展生产改变现状的积极性，(另一方面)提升干部做事的信心和成就感，形成做事的紧迫感和责任感，才能更有利于做出科学决策，带动地方经济发展。”龚新智说。

　　这样的“尝试”目前来说正面效果是显而易见的。一个突出例子是，在全省社会管理综治民调综合排名中，新田县由2010年的第98位迅速上升到2012年的第15位；并且，2012年群众对政法机关执法满意度达93%。而目前富硒产业基地的规划落实，也正在依靠县委常委会上的“群策群力”。

　　声音

　　网民提出质疑我可以理解。以前这样的事我们做得太少，现在再做，人们对于“不合常理”的做法总会有怀疑。一个新的制度总是有说这说那的，如果大家都不去做，常委会还是在会议室开，当然也就不存在“作秀”了。但你想，去现场可比办公室开会的条件差多了，干部们是出了一身汗的。我们敢于冒被批评的风险。是的，我们一开始是“作秀”给别人看，但做久了以后就不是给别人看了，是系统化、常态化、制度化。

　　——龚新智回应网友“作秀”质疑

　　“值得肯定，但要注意避免‘越俎代庖’”

　　新田邀请公众列席常委会的做法，得到专家学者们的一致高度肯定，但他们也针对“新田经验”提出了新的问题：作为党内组织会议，邀请非党群众参加，适合度有多大？现有的党代会制度、人大制度是否都已全效发挥其功能？

　　潇湘晨报：作为党组织会议，您认为邀请党外人士参加是否合适？

　　王学杰(湖南省委党校教授)：一个新生事物它肯定不可能是十全十美的。首先，新田县委作为党的组织，邀请群众参加常委会，我觉得应该思考，如何把党内民主和人民民主有机结合。从现在情况来看，新田县对党内民主和人民民主还可以分得更清晰。

　　蔡霞(中央党校党教部教授)：我看到新田县委常委会选择列席群众也是有条件的，要求有想法能讲出建议。我们有党代表制度，一个是党委全委会，一个是党代表，似乎没有看到他们(在列席县委常委会中)的作用。

　　蒋劲松(中央财经大学法学院教授)：我认为没有太大问题。

　　潇湘晨报：新田改革中，您认为应该注意一些什么问题？

　　王学杰：有些应该是政府办的事情县委代替政府做了，从这种意义上来讲，县委有些越俎代庖。有些应该是政府做的决策，应该由政府出面来听取群众的意见，政府的常务会议或是政府的全体会议让普通群众列席参加，这样可能更好。党委常委会应该更多的是政治领导，有关方针政策方面的重大决策，而尽量少一些细节决策。

　　蔡霞：从现实来讲，党委常委会是一个地方的决策中心，但从国家权力运行规律来讲，它其实是分开的，有些(职能)是政府或是人大的。如果能同时把人大会议开好，邀请社会各界来听人大常委会，这个就比较好。我们讲“党的领导”是说“总揽全局，协调各方”，可由政府、各职能部门、人大常委会来邀请普通群众列席。

　　蒋劲松：一是群众要利用好县委常委会邀请这个渠道，直接面对常委提出问题；二是我担忧这种做法代行了人大部分决策。

　　潇湘晨报：对新田改革的未来走向，您还有哪些建议？

　　王学杰：党委做决策，听取群众的意见是好的，共产党党内组织的规矩，首先应该是党内民主，所以我建议新田县委邀请列席常委会的时候，同时更多地邀请党代会的代表、基层党组织的负责人比较好，这更符合党内民主的要求。

　　蔡霞：建议同时把我们现有的条件用好用足。我认为“党内民主”首先应该把全委会的作用发挥起来，比如县委常委会把重大决策问题交由全委会充分讨论，他们参与政治建言的能力一般要比普通群众高。第二，党代表也是从基层党员中产生出来的。应该同时把我们现有的制度真正用好，而不应该抛开现有的资源和制度另搞，否则可能会造成制度之间的矛盾和冲突。

　　蒋劲松：还应该落实人大制度，充分发挥人大代表及常委会的作用。记者丁婷婷