私围湖泊3万亩，多次整治不到位。生态环境部对此专项督察——
洞庭1.8万米矮围 13天全拆除
本报记者 王云娜
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10多年间，洞庭湖上，一名私企老板陆续垒砌了长达1.8万米的矮围和3座节制闸，形成了3万亩私围湖泊。湖南省委省政府多次严令整治，但只取得了部分效果。今年5月底，生态环境部组成督察组，对此问题开展专项督察，13天时间，矮围和节制闸已全部被拆除。私围湖泊如何建成？矮围为何“拆不动”？未来如何加强规划，还洞庭一湖清水？
被誉为“长江之肾”的洞庭湖，是我国乃至世界范围内的重要湿地。东洞庭与南洞庭交汇处，被河流冲刷出一个约3万亩的湖洲，横跨湖南岳阳、益阳两地市，沅江、湘阴等县市。落水为洲、涨水为湖，被当地老百姓称作下塞湖的这片湖洲既是芦苇田，又是天然湖场。
10多年前，一个原本在下塞湖上做芦苇生意的私企老板陆续投资近2亿元，非法垒砌了长达18692.6米的矮围和3座节制闸。这一巨大的矮围将湖洲水域与洞庭湖阻隔开来，影响了湿地生物多样性和湖区行洪。2014年以来，湖南省委省政府多次严令整治，相关市县也采取了一些行动，但只取得了部分效果，没有从根本上解决问题。
今年5月底，生态环境部组成督察组，对此问题开展专项督察，指出相关地方和部门存在整改工作长期滞后、矮围拆除流于形式、验收考核走过场、上报情况弄虚作假、工作不严不实等问题。湖南省及益阳、岳阳两市，在专项督察组进驻期间，迅速启动非法矮围全面拆除工作。“拆围”攻坚战持续13天，到6月中旬，下塞湖泥土堆砌的矮围和用于调节水位的节制闸已全部被拆除，结束了其对洞庭湖长达17年的侵占。
地方监管不力，私人围湖筑堤
蜿蜒的草尾河自西向东流经沅江市，下塞湖北面的河段被称为赤磊洪道，是汛期行洪的重要通道。6月27日，记者从赤磊洪道沿岸的渡口登上下塞湖的北部。放眼望去，矮围已被夷平，矮围北边的节制闸拆除后，内湖与洪道相连，下塞湖基本恢复原貌，融入了洞庭湖。
矮围，简单说就是人为筑造的堤坝。被拆除的下塞湖矮围，是洞庭湖中最大的私建矮围，建造者名叫夏顺安，家住下塞湖对岸的沅江市漉湖芦苇场。
夏顺安此前接受媒体采访以及沅江市水利局询问时承认，他从2001年开始建堤圈地，在里面种树、养鱼。大规模建设堤围则始于2012年，到翌年秋，加高的堆土场及转运路相继“封闭”成环状，围湖基本形成。据水利部门测量，矮围围堤周长1.8万多米，堤高为33.5米至35.5米，顶宽8米至15米，底宽约80米。
记者调查发现，下塞湖沅江区域的土地所有权和经营管理权归属沅江市漉湖芦苇场。2001年以来，夏顺安与漉湖芦苇场陆续签订相关协议，先是承包苇山，后来变为租赁湖洲。根据2011年双方签订的下塞湖湖洲租赁承包合同补充协议，承包至2040年3月31日止。
记者翻阅这些合同发现，2011年以前，夏顺安与漉湖芦苇场签订的合同或协议书里未涉及围湖等内容，但2011年签订的补充协议却明确，如果夏顺安擅自在湖洲大兴土建工程和水利工程建设，如抬洲、围湖等，漉湖芦苇场有权单方终止合同。与此同时，夏顺安与湘阴县湖洲管委会签订的所有芦苇购销合同均明确，夏顺安作为乙方只能进行正常的芦苇生产和销售，不得擅自在洲土内拦湖筑坝。
擅自搭建矮围的行为，违反了《中华人民共和国防洪法》以及《湖南省湿地保护条例》等法律法规。湘潭大学法学院副院长吴勇教授表示，1998年起施行的防洪法规定，擅自在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站的，责令停止违法行为。2005年，《湖南省湿地保护条例》出台，明确“严格控制开垦或者占用湿地”。
由于地方党委和政府监管不力等一系列原因，相关法律法规和合约在私人围湖面前成为一纸空文，夏顺安长达10多年的围湖筑堤行为没有被禁止。
生态环境部专项督察组在调查中发现，巨型矮围的建设还包括节制闸和围堤上的建筑等，非法建设活动一直持续到2015年3月，被矮围围住的面积约为3万亩。矮围内湿地植被逐渐被陆生植被替代，且业主在矮围内投饵养鱼、开展畜禽养殖，粪污排放严重影响内湖水质。
专家表示，洞庭湖有防洪的功能，矮围建在防洪道上阻碍了行洪。同时，矮围对鱼类洄游影响很大，进而影响周边生物多样性。
多次整治不到位，存在走过场现象
党的十八大以来，湖南铁腕整治“一湖四水”，誓还洞庭湖一湖清水。
2016年5月，湖南省政府办公厅印发《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》，要求2017年底前，全面清理拆除洞庭湖矮围网围，并严格控制洞庭湖新增人工养殖设施。
同年12月13日，湖南省畜牧水产局和湖南省财政厅联合发文明确：洞庭湖非法矮（土）围所有涵闸需全部拆除，以矮（土）围最低方位的闸口为中心向两边延伸，拆除不少于围堤总长度的20%，拆除高度以矮（土）围堤脚水平面为标准，达到与外湖相通。
记者从沅江市、湘阴县了解到，两地在落实省里的拆除标准时，将拆除长度定为境内堤坝长度的20%左右，并且督促夏顺安拆除。但督察组在调查时发现，两地拆除矮围的长度虽基本达到要求，但拆除位置并不是以矮围最低方位的闸口为中心向两边延伸，而是自行更换了拆除位置。此外，三个节制闸的拆除不彻底，没有达到内湖和外湖完全连通的要求。
据国家环境保护督察办公室督察二处负责人邢长城介绍，非法矮围网围拆除后，要由县里自查、报验收材料，再由省市两级验收考核。下塞湖矮围明明没有按标准要求拆除，却通过了省市两级验收，说明在拆除和验收时都存在走过场的现象。
去年4月，湖南省防汛抗旱指挥部下达了《关于南洞庭湖下塞湖矮围、水闸等阻水建筑物的清障令》，认为2016年专项整治行动中提出的功能性摧毁标准较低，拆除后仍然严重阻碍行洪，限两地政府于2017年5月31日之前将下塞湖矮围及水闸全部拆除，恢复湖洲原貌，确保行洪安全。
“下塞湖处在湘资沅澧四水交汇处，区域比较重要，也是洞庭湖行洪防洪的重要区域，但从清障令下达至我们专项督察时的一年多时间内，相关拆除要求依旧没有得到执行。”邢长城说。
沅江市和湘阴县的水利部门曾多次对夏顺安进行立案查处或是下达整改责任书，但没有取得很好的效果。两地干部普遍认为，执法难度太大，且被执法对象动辄组织众多群众强行阻扰，致使执法难以取得效果。
“湖南省曾要求，在2014年底前就应全面拆除违法违规矮围网围设施，恢复洞庭湖水域、滩涂、湖洲原貌。2016年5月又再次提出明确要求，益阳、岳阳两市均据此制订专项整治方案，其中益阳市及湘阴县均明确要求2016年底前全面完成非法矮围清理拆除工作。但直到今年5月，下塞湖矮围都没有彻底拆除，拆除的部分也未达标准要求，拆除工作一拖再拖，说明地方党委和政府及有关部门存在不敢动真碰硬、履职尽责不到位等问题。”邢长城说。
记者实地采访时，有基层执法人员反映，相关法律法规只规定了哪些行为在禁止之列，但对于这些违禁行为该如何处罚却没有明确，这也让他们在执法时产生了“畏难情绪”。
对此，吴勇表示，现阶段部分法律法规确实在责任承担方面缺乏相应的规定，但在生态环境保护方面，可以在《中华人民共和国环境保护法》找到处罚依据，并根据《中华人民共和国行政处罚法》以及《中华人民共和国行政强制法》的相关规定采取措施制止违法行为，“不应该面对违法行为，不采取任何制止措施”。
多头管理露弊端，恢复生态需规划
记者从督察组获悉，下塞湖矮围长期顶风违法建设，开展非法养殖，对洞庭湖局部区域生态环境和行洪安全造成严重影响，群众对于清拆不力反映强烈。
一些基层工作人员向记者表示，下塞湖矮围“拆不动”，主要原因是干部主动作为不够、政治站位不高、法纪意识不强、工作不严不实。
沅江、湘阴两地的一些干部认为，下塞湖没有管到位，暴露出多头管理存在的弊端。湖洲形态特殊，不同的生产经营行为分属水利、航运、渔业、林业、环保、建设和旅游等部门。同时，洞庭湖区被划分为三个保护区，各部门、保护区之间难以握指成拳、形成合力。
中国科学院洞庭湖湿地生态系统观测研究站站长谢永宏建议，打破湿地保护区之间的壁垒，以洞庭湖湿地生态系统服务功能整体提升来制定洞庭湖保护的整体规划。益阳南洞庭湖自然保护区沅江市管理局副局长万献军认为，为了监管更加有力，应由一个部门对涉洞庭湖保护的生产经营行为进行全流程管理，实现谁管理谁负责。
6月3日至15日，沅江市和湘阴县打响了全面拆除下塞湖矮围的战役。上百台大型机械来到矮围上作业，终于将下塞湖18692.6米长的矮围以及矮围上的违法建筑全部拆除，湖洲的原貌正在慢慢恢复。
万献军介绍，今年5月，下塞湖沅江区域有1万亩面积被划入了南洞庭湖自然保护区的试验区，靠近大堤的部分则作为发展的预留地，“自然保护区内，所有破坏生态环境的项目和经济开发活动将被严格禁止，我们会加大日常巡查力度。”
谢永宏认为，下塞湖矮围被拆除之后，恢复生态的核心，就是要有整体规划，以强化生态功能为主，比如行洪和保护生态系统结构的完整性等。
（万丽君参与采写）
《 人民日报 》（ 2018年07月03日 09 版）
