十四届全国人大常委会第五次会议审议多部法律草案

　　学前教育法草案首次审议    

　　促进学前教育普及普惠安全优质发展

　　本报记者  黄庆畅

　　8月28日，在十四届全国人大常委会第五次会议上，受国务院委托，教育部部长怀进鹏对《中华人民共和国学前教育法（草案）》作说明。

　　学前教育是国民教育体系的组成部分，是重要的社会公益事业，关系到亿万儿童健康成长。据介绍，近年来，学前教育得到了快速发展，但总体上看仍是我国国民教育体系的薄弱环节，发展不平衡不充分的矛盾还比较突出，“入园难”和“入园贵”的问题仍然存在，与人民群众的期待还有一定差距。主要表现为：学前教育资源尤其是普惠性资源不足，保教质量参差不齐，教师队伍建设滞后，保障体系不完善，监管体制机制不健全。为了促进学前教育普及普惠安全优质发展，有必要抓紧制定学前教育法。

　　草案共8章74条，包括总则、规划与举办、保育和教育、教师和其他工作人员、投入与保障、管理与监督、法律责任、附则。

　　明确学前教育定位，补齐教育短板。一是将学前教育界定为幼儿园等学前教育机构对三周岁到入小学前的儿童实施的保育和教育；强调学前教育是国民教育体系的组成部分，是重要的社会公益事业。二是强调学前教育坚持党的领导，坚持社会主义办学方向，贯彻党和国家的教育方针，为培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人奠定基础。三是强调发展学前教育坚持政府主导，以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育资源，引导和规范社会力量参与。

　　健全规划举办机制，促进资源供给。一是强化政府办园责任。要求地方政府依法举办公办园，引导和规范社会力量举办民办园，积极扶持民办园提供普惠性学前教育服务；以县级行政区划为单位制定幼儿园布局规划，将普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划。二是严格设立条件和程序。明确设立幼儿园应当具备的条件，要求取得教育行政部门办学许可并进行法人登记。三是遏制过度逐利。禁止利用财政性经费、国有资产等举办营利性民办园；禁止社会资本通过兼并收购、协议控制等方式控制公办园、非营利性民办园；幼儿园不得直接或者间接作为企业资产上市。

　　规范学前教育实施，提高保教质量。一是加强入园保障。要求地方政府采取措施，促进适龄儿童方便就近接受学前教育；学前儿童入园，不得组织任何形式的考试或者测试。二是规范保教活动。要求幼儿园坚持保育和教育相结合的原则，根据学前儿童身心发展规律和年龄特点，科学实施保育和教育活动，不得教授小学阶段的课程内容；把保护学前儿童安全放在首位，落实安全责任制相关规定；建立科学合理的一日生活制度，做好卫生保健管理工作，促进学前儿童身体正常发育和身心健康。三是规范内部管理。明确公办园的基层党组织统一领导幼儿园工作，支持园长依法行使职权；民办园的内部管理体制按照国家有关民办教育的规定确定。

　　加强教职工队伍建设，提升教师素质。一是严格资质要求。明确幼儿园教职工应当具备规定的条件，取得相应职业资格或者受过相关专业培训。二是加强人员配备与聘用管理。要求制定人员配备标准，政府及其有关部门保障公办园及时补充教师，幼儿园及其举办者应当配足配齐教师等工作人员。幼儿园聘任教师等工作人员应当报教育行政部门备案并进行背景查询和健康检查，存在可能危害儿童身心安全、不宜从事学前教育工作情形的，不得聘任。三是强化待遇保障。强调幼儿园及其举办者应当保障教师等工作人员的工资福利，改善工作和生活条件；幼儿园教师在职称评定、岗位聘任等方面享有与中小学教师同等的待遇。

　　完善投入机制，加强经费保障。一是明确投入机制。强调政府投入为主、家庭合理负担保教成本、多渠道筹措经费。二是加强财政投入保障。强调政府加大财政投入，保障学前教育事业发展；学前教育财政补助经费列入中央和地方各级预算，地方政府科学核定普惠性幼儿园办园成本，统筹制定财政补助和收费政策；建立学前教育资助制度。三是促进教育公平。强调合理配置资源，缩小城乡之间、区域之间学前教育发展差距；保障家庭经济困难的适龄儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育。

　　健全监管体制，强化监督管理。一是加强安全管理。要求政府及其有关部门加强监督指导，依法保障学前儿童与幼儿园安全。二是加强收费管理。要求合理确定公办园和非营利性民办园收费标准，加强收费监管，引导合理收费；幼儿园执行收费公示制度。三是加强质量评估。要求制定幼儿园保教质量评估指南，将各类幼儿园纳入质量评估范畴，向社会公布评估结果。

　　治安管理处罚法修订草案提请审议

　　高空抛物、无人机“黑飞”等或被纳入管理范围

　　本报记者  张天培

　　8月28日，在十四届全国人大常委会第五次会议上，受国务院委托，司法部部长贺荣对《中华人民共和国治安管理处罚法（修订草案）》作了说明。

　　现行治安管理处罚法自2006年3月1日施行以来，在维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面发挥了重要作用。

　　修订草案立足及时有效化解矛盾纠纷、维护社会治安秩序，将新出现的影响社会治安的行为纳入管理范围，并增加相应的处罚措施。一是将考试作弊、组织领导传销、从事有损英雄烈士保护等行为增列为扰乱公共秩序的行为并给予处罚。二是将以抢夺方向盘等方式妨碍公共交通工具驾驶、升放携带明火的孔明灯、高空抛物、治安保卫重点单位拒不整改治安隐患、无人机“黑飞”等行为增列为妨害公共安全的行为并给予处罚。三是将违反证人保护措施、采取滋扰纠缠等方法干扰他人正常生活、虐待所监护的幼老病残人员、违法出售或者提供公民个人信息等行为增列为侵犯人身、财产权利的行为并给予处罚。四是将娱乐场所和特定行业经营者不履行信息登记或者报送义务、非法使用窃听窃照器材、非法生产经营制毒物品等行为增列为妨害社会管理的行为并给予处罚。

　　修订草案与新修订的行政处罚法等其他法律衔接协调，进一步合理设定处罚措施和幅度，优化处罚程序。

　　在合理设定处罚措施和幅度方面，推进治安管理处罚与当事人自行和解、人民调解委员会调解相衔接，明确对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等情节较轻的违反治安管理行为，当事人自行和解或者经人民调解委员会调解达成协议并履行，书面申请经公安机关认可的，不予处罚；增加从轻处罚规定，建立认错认罚从宽制度；将六个月内曾受过治安管理处罚的从重处罚情形延长至一年，另外，规定已满十四周岁不满十六周岁或者七十周岁以上的违反治安管理行为人，一年内二次以上违反治安管理的，可以执行行政拘留；根据经济社会发展水平适当提高罚款幅度，并重点针对非法携带枪支弹药进入公共场所、拒不整改大型群众性活动安全事故隐患、非法以社会组织名义活动、在公共场所拉客招嫖等行为加大处罚力度。

　　在优化处罚程序方面，完善立案、集体讨论决定、法制审核等程序规定，与新修订的行政处罚法相衔接；增加规定，对事实清楚、违反治安管理行为人自愿认错认罚并同意适用快速办理的，公安机关可以通过简化取证方式和审核审批手续等措施快速办理，同时明确不适用快速办理的情形；明确公安机关进行调解、当场处罚和在执法办案场所进行询问等可由一名人民警察处理的情形，并要求公安机关履行安全管理职责，保障录音录像设备运行连续、稳定、安全；完善强制传唤、询问查证、场所检查程序，增加对异地询问及远程视频询问制度的规定；增加公安机关实施人身检查、采集人体生物识别信息的职权，并对个人信息保护提出要求；将参加升学考试、子女出生或者近亲属病危、死亡等增加为被处罚人可以提出暂缓执行行政拘留的情形。

　　修订草案加强对未成年人的保护，对涉及损害未成年人权益的行为，明确规定从重处罚；规定询问不满十六周岁的违反治安管理行为人，其父母或者其他监护人不能到场的，可以通知其他合适成年人到场；增加对未成年人违反治安管理记录封存制度的规定。

　　行政复议法修订草案进入三审

　　更好体现行政复议便民为民的制度优势

　　本报记者  黄庆畅

　　8月28日，十四届全国人大常委会第五次会议听取了全国人大宪法和法律委员会副主任委员袁曙宏作的关于行政复议法修订草案审议结果的报告。行政复议法修订草案进入三次审议。此前，2022年10月，十三届全国人大常委会第三十七次会议对修订草案进行了首次审议；2023年6月，十四届全国人大常委会第三次会议对修订草案进行了二次审议。

　　有些常委委员、单位、地方、专家和社会公众建议，进一步加强行政复议履职保障，完善行政复议工作有关要求。修订草案三次审议稿增加以下规定：一是行政复议机关应当支持和保障行政复议机构依法履行职责；二是行政复议机构应当指定行政复议人员负责办理行政复议案件；三是行政复议人员对办理行政复议案件过程中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私，应当予以保密；四是行政复议委员会的组成和开展工作的具体办法，由国务院行政复议机构制定。

　　有些常委会组成人员、单位、地方、专家和社会公众建议，进一步扩大行政复议范围，完善行政复议前置范围，更好发挥行政复议解决行政纠纷和争议的功能。对此，修订草案作出修改：一是扩大行政复议范围，将行政机关作出的不予受理工伤认定申请决定、工伤认定结论纳入行政复议范围。二是完善行政复议前置规定，将申请政府信息公开，行政机关不予公开的情形纳入行政复议前置范围；将行政复议前置其他情形的设定权限由“法律、法规”修改为“法律、行政法规”。

　　有些常委会组成人员、单位、地方、专家和社会公众建议，增加行政复议申请便民举措，更好体现行政复议便民为民的制度优势。修订草案增加规定：一是行政机关通过互联网渠道送达行政行为决定的，应当同时提供提交行政复议申请书的互联网渠道。二是强化行政复议前置情形的告知义务，行政机关在作出行政行为时，应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。三是对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请。行政机关收到行政复议申请后，应当及时处理；认为需要维持行政处罚决定的，应当自收到行政复议申请之日起五日内转送行政复议机关。

　　有些常委会组成人员、单位、地方、专家和社会公众建议，进一步完善行政复议管辖制度和审理程序的上下互通渠道。修订草案增加两项规定：一是对履行行政复议机构职责的地方人民政府司法行政部门的行政行为不服的，可以向本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级司法行政部门申请行政复议。二是上级行政复议机关根据需要，可以审理下级行政复议机关管辖的行政复议案件。下级行政复议机关对其管辖的行政复议案件，认为需要由上级行政复议机关审理的，可以报请上级行政复议机关决定。

　　民事诉讼法修正草案进入二审

　　避免提高当事人向最高法申请再审门槛

　　本报记者  张  璁

　　8月28日，十四届全国人大常委会第五次会议听取了全国人大宪法和法律委员会副主任委员周光权作的关于《中华人民共和国民事诉讼法（修正草案）》审议结果的报告。此前，十三届全国人大常委会第三十八次会议对民事诉讼法修正草案进行了初次审议。

　　修正草案初次审议稿第五条规定，当事人上诉的，上诉状既可以向二审人民法院直接提出，也可以通过原审人民法院提出。有的地方、单位提出，规定可以向二审人民法院直接提交上诉状，在电子卷宗尚未全面施行的情况下，并不能真正提升送达效率，还可能产生原审法院和二审法院因沟通不畅而影响送达效率的问题，损害当事人的诉讼权利，建议删除该条规定，恢复现行民事诉讼法关于上诉状应当通过原审人民法院提出的规定。宪法和法律委员会经研究，建议采纳这一意见。

　　修正草案初次审议稿第七条规定，原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，除严重违反法定程序外，二审人民法院不得再次发回重审。有的地方、单位提出，现行民事诉讼法关于二审人民法院不得再次发回重审的规定避免了程序空转，有效维护了当事人的诉讼权利，对此不应设置“除严重违反法定程序”的例外，建议删除该条规定。宪法和法律委员会经研究，建议采纳这一意见，恢复现行民事诉讼法的规定。

　　修正草案初次审议稿第十条规定，当事人对高级人民法院作出的已经发生法律效力的判决、裁定认为有错误的，原则上应当向原审人民法院申请再审，但当事人对原判决、裁定认定的事实和适用的诉讼程序等无异议，认为适用法律有错误，或者原判决、裁定是经高级人民法院审判委员会讨论决定的，可以向最高人民法院申请再审。有的部门、地方和单位提出，这一规定大大提高了当事人向最高人民法院申请再审的门槛，限制了当事人的诉讼权利，建议删除。最高人民法院提出，根据四级法院审级职能定位改革试点的情况，目前修改这一制度的条件还不成熟，建议此次不作修改。宪法和法律委员会经研究，建议采纳上述意见，删除该条规定。根据立法法有关规定和全国人大常委会2021年8月通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》，恢复施行民事诉讼法有关规定。

　　修正草案初次审议稿第二十二条规定，对具有我国国籍的证人，人民法院可以委托我国驻证人所在国的使领馆代为取证。有的部门、单位提出，委托使领馆代为取证的范围不应限于证人，还应包括当事人，且需所在国法律允许。宪法和法律委员会经研究，建议采纳这一意见，对该条规定作相应修改。

　　公司法修订草案进入三审

　　拟规定股东认缴出资额五年内缴足

　　本报记者  黄庆畅

　　8月28日，十四届全国人大常委会第五次会议听取了全国人大宪法和法律委员会副主任委员袁曙宏作的关于公司法修订草案修改情况的汇报。

　　有的地方、部门、专家学者和社会公众提出，自2014年修改公司法实施注册资本认缴登记制，取消出资期限、最低注册资本和首期出资比例以来，方便了公司设立，激发了创业活力，公司数量增加迅速。但实践中也出现股东认缴期限过长，影响交易安全、损害债权人利益的情形。建议在总结实践经验的基础上，进一步完善认缴登记制度，维护资本充实和交易安全。对此，修订草案三次审议稿增加有限责任公司股东认缴期限的规定，明确全体股东认缴的出资额应当按照公司章程的规定自公司成立之日起五年内缴足。

　　有的地方、部门、专家学者和社会公众提出，职工是公司重要的利益相关者，建议进一步强化公司民主管理，维护职工合法权益。宪法和法律委员会经研究，修订草案作以下修改：一是明确公司应当依照宪法和有关法律的规定，建立健全以职工代表大会为基本形式的民主管理制度；二是完善董事会中职工代表的有关规定，除对职工三百人以上不设监事会的公司董事会设职工代表作出强制要求外，进一步明确，其他公司的董事会成员中可以有职工代表。

　　有的常委会组成人员、地方、部门、专家学者和社会公众提出，为进一步落实产权平等保护要求，建议进一步完善中小股东权利保护相关规定。修订草案作以下修改：一是规定控股股东滥用股东权利，严重损害公司或者其他股东利益的，其他股东有权请求公司按照合理的价格收购其股权；二是完善股份有限公司股东查阅、复制公司有关材料的规定；三是增加公司不得提高临时提案股东持股比例的规定；四是规定公司减少注册资本，应当按照股东出资或者持有股份的比例相应减少出资额或者股份，法律另有规定的除外。

　　有的常委委员、地方、部门、专家学者和社会公众提出，实践中有的控股股东、实际控制人虽不在公司任职但实际控制公司事务，通过关联交易等方式，侵害公司利益，建议进一步强化对控股股东和实际控制人的规范。修订草案增加规定，控股股东、实际控制人不担任公司董事但实际执行公司事务的，适用董事对公司负有忠实义务和勤勉义务的规定。

　　有的地方、部门、专家学者和社会公众建议，落实党中央关于公司债券管理体制改革要求，适应债券市场发展实践需要，完善相关规定。修订草案作以下修改：一是根据《关于国务院机构改革方案的决定》将国家发展改革委的企业债券审核职责划入中国证监会的要求，删去国务院授权的部门对公开发行债券注册的规定；二是明确公司债券可以公开发行，也可以非公开发行；三是将债券存根簿改为债券持有人名册；四是将发行可转债的公司由上市公司扩大到所有股份有限公司；五是增加债券持有人会议决议规则和效力的规定，增加债券受托管理人相关规定。

　　增值税法草案进入二审

　　明确小规模纳税人标准

　　本报记者  张天培

　　8月28日，十四届全国人大常委会第五次会议听取了全国人大宪法和法律委员会副主任委员何平作的关于《中华人民共和国增值税法（草案）》修改情况的汇报。

　　增值税是我国第一大税种，约占全国税收收入的30%左右。按照党中央关于“落实税收法定原则”的改革部署，根据全国人大常委会立法规划计划安排，国务院有关部门研究起草了增值税法草案。十三届全国人大常委会第三十八次会议对草案进行了初次审议。

　　“草案总体上按照税制平移的思路，保持现行税制框架和税负水平基本不变，将增值税暂行条例和有关政策规定上升为法律，主要对征税范围、纳税人、税率、应纳税额、税收优惠和征收管理作了规定。”何平说。

　　有的常委委员提出，为突出增值税价外税的特点，建议在交易凭证上单独列明增值税税额。宪法和法律委员会经研究，建议增加规定：增值税税额，应当按照国务院的规定在交易凭证上单独列明。

　　关于有的常委会组成人员建议进一步明确简易计税的适用范围，细化完善相关规定，宪法和法律委员会建议将草案相关规定修改为：小规模纳税人以及符合国务院规定的纳税人，可以按照销售额和征收率计算应纳税额的简易计税方法，计算缴纳增值税。

　　有的常委会组成人员、地方和单位建议，将现行的小规模纳税人有关政策规定上升为法律，充实完善相关制度。宪法和法律委员会建议作以下修改：明确小规模纳税人的标准，年应征增值税销售额未超过五百万元的纳税人，为小规模纳税人；增加规定，小规模纳税人会计核算健全、能够提供准确税务资料的，可以向主管税务机关办理登记，按照一般计税方法计算缴纳增值税；增加规定，根据国民经济和社会发展的需要，国务院可以对小规模纳税人的标准作出调整，报全国人大常委会备案。

　　草案第十六条对留抵税额的两种处理方式作了规定。有的常委会组成人员、地方和专家学者建议，明确规定纳税人有权自主选择留抵税额的处理方式。宪法和法律委员会经研究，建议将相关规定修改为：当期进项税额大于当期销项税额的部分，纳税人可以选择结转下期继续抵扣或者申请退还。具体办法由国务院规定。

　　据了解，草案授权国务院根据国民经济和社会发展需要制定增值税专享优惠政策，但未明确相关范围和要求，有的常委委员、地方和专家学者建议增加相关内容。宪法和法律委员会经研究，建议将相关规定修改为：根据国民经济和社会发展的需要，国务院对支持小微企业发展、扶持重点产业、鼓励创业就业等情形可以制定增值税专项优惠政策，报全国人大常委会备案。

　　另外，有的常委会组成人员、地方、专家学者、社会公众建议，按照立法法的规定和税收法定原则的要求，进一步规范相关税收立法授权条款；在规范税收立法授权的同时，也要为国务院根据经济社会发展需要相机调控留出适当空间。草案二次审议稿将相关条款中对国务院财政、税务主管部门的授权性规定，调整或者明确为依照法律、行政法规或者国务院的规定确定。

　　学位法草案首次审议

　　完善学位管理体制  确保学位授予质量

　　本报记者  张  璁

　　8月28日，在十四届全国人大常委会第五次会议上，受国务院委托，司法部部长贺荣对《中华人民共和国学位法（草案）》作说明。

　　草案共7章40条，包括总则、学位管理体制、学位授予权的取得、学位授予条件、学位授予程序、学位质量保障与监督、附则。

　　据介绍，草案完善学位管理体制，适应高等教育改革发展方向和实践要求。草案规范学位授予权审批行为。设立学位授予单位或者增设学位授予点，应当符合国家和地方经济社会发展需要，符合高等教育发展规划和国家有关规定。国家立足经济社会发展对各类人才的需求，优化学科结构和学位授予点布局，加强基础学科、新兴学科、交叉学科建设。国务院学位委员会可以根据国家重大需求、经济和社会发展、科技创新、文化传承和维护人民群众生命健康的需要，对相关学位授予点的设置、布局和学位授予制定特别条件和程序。此外，草案还扩大学位授予单位自主权。符合条件的学位授予单位，经国务院学位委员会批准，可以自主开展增设硕士、博士学位授予点审核。学位授予单位可以根据本单位学科、专业需要，申请撤销相应学位授予点。

　　草案还细化和明确学位授予条件和程序，确保学位授予质量。例如，在细化学位授予条件上，草案要求学位授予单位在法定学位授予条件基础上，制定学位授予具体标准。草案完善学位授予程序。申请学士学位，由学位评定委员会组织审查，作出是否授予学位的决定；申请硕士、博士学位，在通过同行专家评阅、答辩等程序后，由学位评定委员会组织审核，作出是否授予学位的决定；授予名誉博士学位，由学位评定委员会审议通过，报国务院学位委员会批准。

　　草案健全学位授予争议的解决途径，保障各方合法权益。根据草案，学生或者受教育者对学位授予单位不受理其学位申请有异议的，可以依照相关规定申请复核。学位申请人对学术评价结论有异议的，可以向学位授予单位申请学术复核，复核决定为最终决定。学位申请人对有关学位授予决定不服的，可以向学位授予单位申请复核；对复核决定仍不服的，可以向省级学位委员会提出申诉。其他人员对有关决定不服的，可以向学位评定委员会进行投诉或者举报，由学位评定委员会履行相应职责。