用法律制度保障国家公园建设（新论）
刘 超
国家公园不仅是一种国际通行的自然资源保护方式，也将带来自然资源保护理念、配置模式和管理体制的全面革新
国家公园是政府供给的新型公共产品，是我国生态文明建设的重要抓手和亮丽名片。党的十九大报告明确提出，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。随着《生态文明体制改革总体方案》《建立国家公园体制总体方案》等相关文件的相继出台，我国已基本完成国家公园体制改革的顶层设计，步入实质性实施阶段。
国家公园作为一类特殊的自然保护地，本质特征在于其鲜明的“国家”属性，公有、公管、公益、公享是题中之义，国家主导、公益优先和保护为主是目标诉求。这就决定国家公园不仅是一种国际通行的自然资源保护方式，也将带来自然资源保护理念、配置模式和管理体制的全面革新。实现这一战略目标，就必须通过专门立法系统规定国家公园的管理体制、权责体系、机构设置等基础制度，为国家公园建设与运行扬起法律之帆。
目前，我国已设立10个国家公园体制改革试点，但统一的国家公园立法迟迟未能出台，仅有部分试点地区由省级人民代表大会颁布了地方性法规。比如，湖北省人大常委会2017年通过的《神农架国家公园保护条例》，福建省人大常委会2017年通过的《武夷山国家公园条例（试行）》，青海省人大常委会2017年通过的《三江源国家公园条例（试行）》等。这些法规对地方改革探索起到了很大的规范和促进作用，但由于缺乏统一的上位法作为依据，仍有很大的完善空间。
让国家公园更好承载“国家”属性，需要解决各地分散立法的问题。比如，地方性法规的法律位阶偏低，无法就国家公园的遴选标准、管理体制、资金保障、事权配置等形成全国统一标准；实现国家公园管理体制与我国自然保护区、风景名胜区等其他自然保护地的既有法律相衔接，也是地方性法规难以实现的任务；国家公园要保持生态系统的原真性和完整性，往往是跨行政区域的，但地方性法规只针对本辖区内，也就难以契合国家公园管理突破行政区域界限、消除行政壁垒的制度需求。因此，没有国家层面的立法进行统筹和规范，地方改革实践走到一定阶段就可能遇到瓶颈。
这样一部全国性法律又该具备哪些要点？首先，应当做好法律之间的协调、衔接工作，避免国家公园在管理对象上与其他类型的自然保护地出现交叉重叠。其次，需要明确国家公园中自然资源权利的行使机制，明晰中央和地方在自然资源资产管理事项上的事权分配。再次，明确统一专门的管理机构及其职权职责，以解决当前国家公园中自然资源管理部门分散、多头管理、职能交叉等问题。最后，还应形成国家公园制度体系，包括国家公园管理计划与审查制度、自然资源保护制度、多主体权利协调与冲突解决制度、资金保障制度、公众参与制度以及经营规范制度等。
制定一部统一的国家公园法律，十分必要。只有从现在起加快立法进程，才能为“到2020年，建立国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基本建立，国家公园总体布局初步形成”的目标提供保障，推动国家公园建设驶入快车道。
（作者单位：福建省中国特色社会主义理论体系研究中心）
《 人民日报 》（ 2019年01月23日 05 版）
