重点国有景区门票要降价了（政策解读）
不得提高景区内交通运输等其他游览服务价格
本报记者 陆娅楠
暑假将至，旅游旺季迎来新一轮高峰，国家发改委为游客们送上大礼包。29日，《关于完善国有景区门票价格形成机制 降低重点国有景区门票价格的指导意见》发布，要求今年降低重点国有景区门票价格取得明显成效。
“在今年‘十一’黄金周旅游高峰前，切实降低一批重点国有景区偏高的门票价格。同时，不得提高景区内交通运输等其他游览服务价格，变相增加游客负担。”国家发改委价格司副巡视员程行云说。
体现国有景区公益性，门票价格形成机制分两步走
当前，我国旅游需求快速增长，呈现消费大众化、需求品质化、竞争国际化趋势。然而，与发达经济体旅游业相比，仍有很大增长空间。去年世界发达国家人均出游7次，而我国人均出游3.7次，仅约一半。
门票价格过高，被视为制约旅游经济的重要因素。有调查显示，超六成旅客认为门票是影响旅游出行的首要因素。国家统计局数据表明，认为当前国内景区门票价格“太高”“偏高”的游客高达72.3%。也有数据显示，我国249家5A级景区中，门票价格超过100元的景区数量占比近一半。
“风景名胜区、自然保护区、文物保护单位、国家公园等是全民所有公共资源，依托这些资源建设的国有景区，应充分体现社会效益，坚持社会效益与经济效益相统一。”程行云说，完善门票价格管理，就是要扭转一些景区过度追求经济效益，重开发、轻保护，忽视社会效益和生态效益的局面，逐步向更加注重社会属性、生态属性转变，回归公共资源景区的本质。
对此，《指导意见》明确，推进门票价格改革必须秉持旅游为民、旅游惠民理念，按照逐步实现公共资源全民共享、景区服务费用游客合理分担的取向，充分体现公共资源建设的国有景区公益属性。
国有景区门票价格形成机制分两步走：2018年，在推进完善国有景区门票价格形成机制同时，降低重点国有景区门票价格要取得明显成效；到2020年，要基本健全以景区正常运营成本为基础，科学、规范、透明的景区门票价格形成机制。
摆脱“门票依赖症”，合理界定门票定价成本构成，实现动态监管
摆脱“门票依赖症”，理顺国有景区的功能定位只是第一步，加强国有景区门票定价制度建设才是关键一招。过去，用红头文件禁止价格上涨的监管方式曾频频出招，但这种行政命令式的“一刀切”收效甚微，甚至催生了不少捆绑销售、变相涨价的门票涨价新花招。治病先要摸清病根。票价高企的原因究竟是什么？
一些地方，国有景区成了“提款机”，额外负担过重。“景区以外的基础设施、公共服务等经费应由各级财政承担，门票应限定在补偿直接为游客提供基本游览服务的相关开支。但现实情况是，一些地方政府部门随意扩大门票价格覆盖范围，门票收入被用于景区外资源保护、公共基础设施建设等开支，导致景区门票额外负担过重，价格水平被不断推高。”程行云说。
据介绍，随着景区开放，特别是近年来知名景区游客数量快速增长，对景区外围自然、文化资源保护，以及通往景区的道路、机场、火车站、垃圾污水处理等公共基础设施提出了较高要求。地方政府往往通过景区门票收入筹集资源保护、设施建设资金。在一些地方，门票收入还被用于地方政府公共管理开支，甚至直接补充财政收支缺口。
还有一些地方，国有景区成了“唐僧肉”，谁都想吃。根据文物保护法、风景名胜区条例、自然保护区条例等，我国文物保护单位、风景名胜区、自然保护区组织开展旅游活动，应坚持非营利原则，各项收入应专用于资源保护。但是，一些地方国有景区被租赁经营或特许经营，甚至成了上市公司，造成公共资源的商业属性明显重于应有的公益属性和社会属性。
为了根治“门票依赖症”，《指导意见》提出合理界定门票定价成本构成。将门票定价成本严格限定在景区游览区域范围内直接为游客提供基本游览服务所发生的设施运行维护、人员薪酬、财务费用、固定资产折旧等方面的成本支出，以及自然、文化遗产等资源保护支出。
国家发改委宏观经济研究院市场与价格研究所副所长刘强认为，《指导意见》在摸清门票成本底数的基础上，建立了一套科学、规范、公开、透明的价格管理机制，实现动态监管。
“科学定价一定要摸清成本。不同景区差异性客观存在，成本不同。明确门票价格合理构成，才能推动国有景区形成既覆盖成本又体现品牌价值的合理票价。”刘强说，通过明确门票价格合理构成，逐步剥离门票承载的额外负担，可以促使更多游客出行，把旅游业蛋糕做得更大。
督促各地加大清理违规不合理收支行为，建立健全景区价格失信联合惩戒机制
所有国有景区都要降价吗？降多少？程行云表示，此次政策不搞“一刀切”，而是创新价格管理方式。由各地区根据实际，对不同国有景区门票价格分别实行政府定价或政府指导价。季节性较强景区可实行淡、旺季门票价格，引导客流均衡分布。实行政府指导价的景区可采取价格上限管理方式，允许景区经营管理者在不超过政府规定上限价格的范围内，根据旅游市场供求状况自主确定具体价格水平，具体执行时应提前3个月向社会公布。
“《指导意见》改变过去用行政命令禁止价格上涨的工作方式，建立健全主要补偿景区服务和生态环境保护合理成本，适当反映景区价值。通过这样的价格形成机制，规范政府和景区行为，进而管理价格。”程行云说。
据介绍，此次门票价格改革，将以利用国家级风景名胜区、国家级自然保护区、全国重点文物保护单位、国家公园等公共资源建设，旅游景区质量等级评定为5A级，且现行价格水平较高的国有景区为重点，降低偏高门票价格，并积极推动4A级及以下国有景区降价。围绕解决门票价格额外负担重这一突出问题，国家发改委还将督促各地加大对违规不合理收支行为的清理规范力度，既相应降低门票价格，又保证景区正常运营。
门票价格监管不仅不搞“一刀切”，还要实现动态化。《指导意见》要求，建立门票定期评估调整机制。门票价格制定后，每3年进行一次评估，根据景区游客数量变化、运营成本变动、收支节余等情况，以及社会各方面意见，及时调整门票价格。
完善价格机制的同时，价格监管也在加强。《指导意见》提出，建立健全景区价格失信惩戒机制，将景区扰乱价格秩序行为，作为景区及其主要负责人不良信用记录纳入全国信用信息共享平台，实施失信联合惩戒。
《 人民日报 》（ 2018年06月30日 02 版）
